מערכת תשתיותכבר 18 שנה שממשלות ישראל עומדות בנסיונן להפריט את משק החשמל. מיליארדים רבים נשרפו בדרך, אך פתרון לא נראה באופק. בזמן שמשרד האוצר וחברת החשמל מוטטו עלינו גם את רפורמת יוגב, חובותיה של חברת החשמל רק הולכים ותופחים למימדים אסטרונומיים. מי ישלם את המחיר (רמז: אנחנו) ומי מרוויח למרות הכל מהדשדוש המתמשך
מתח גבוה, הספק נמוך: מי ישלם את המחיר על כשלון ועדת יוגב
כבר 18 שנה שממשלות ישראל עומדות בנסיונן להפריט את משק החשמל. מיליארדים רבים נשרפו בדרך, אך פתרון לא נראה באופק. בזמן שמשרד האוצר וחברת החשמל מוטטו עלינו גם את רפורמת יוגב, חובותיה של חברת החשמל רק הולכים ותופחים למימדים אסטרונומיים. מי ישלם את המחיר (רמז: אנחנו) ומי מרוויח למרות הכל מהדשדוש המתמשך
הכתבה פורסמה לראשונה במגזין סיכום שנת 2014 של תשתיות. להרשמה למגזין לחצו כאן
מאת: איתי שטרן
השנה היא שנת 2003 ובנימין נתניהו, אז שר האוצר (או ראש הממשלה הכלכלי, כפי שכינו אותו אז) יוצא במהלך גרנדיוזי הקורא להפריט את נמלי הים של ישראל. עובדי הנמלים שולפים את מקלות הניקוי מן האוזניים כדי להיות בטוחים כי שמעו טוב ומחליטים לפעול באופן מתוחכם: לאחר מספר שביתות והפעלת שרירים מסוגים שונים הם "מקבלים עליהם את הגזירה", לא לפני שמוזרמים לחשבונותיהם הטבות פנסיוניות בעלות של כ-1.5 מיליארד ש"ח. שנתיים מאוחר יותר, לאחר הכרזות ניצחון מצד הממשלה קובע מבקר המדינה באופן חד משמעי כי הרפורמה בנמלים נחלה כישלון חרוץ וההפרטה המיוחלת לא השיגה את מטרותיה כלל וכלל.
9 שנים מאוחר יותר. אוקטובר 2014: בנימין נתניהו, כבר הרבה זמן ראש ממשלה מכהן, יחד עם שר האוצר יאיר לפיד ושר התחבורה, ישראל כץ, משיקים אבן פינה ל"נמל אשדוד החדש" שיוקם, אם ירצה השם ושאר משתפי פעולה, בעוד מספר שנים. באותם רגעים ממש, חוסמים אנשי נמל חיפה את עיר הנמל במעין תגובה פבלובית לאותו אקט היסטורי של הפרטה.
בניגוד לענף הנמלים, שהצליח לשבש את תוכניות הממשלה להפרטה במשך תקופה כה ממושכת, הרי שדווקא במשק החשמל הישראלי הונחו אבני דרך משמעותיות בדמותן של תחנות כוח פרטיות שמזרימות זה מכבר חשמל ללקוחות פרטיים ומרכזיים במשק הישראלי. למעשה, בקיץ האחרון נשארה חברת החשמל עם רזרבות של כ-2,000 מגה וואט (עניין חריג למדי מבחינתה), כתוצאה מכניסתן של תחנות הכוח דוראד ו-OPC לפעילות יצרנית. לא שהדרך לשם הייתה קלה או מלאה בכוונות טובות. ובכל זאת, על אף מחאות חוזרות של עובדי חברת החשמל ואי אלו עיכובים, נחנכו תחנות הכוח והחלו לפעול. לא משהו שניתן לומר על נמלי ישראל "החדשים".
ובכל זאת, הבדל אחד משמעותי מפריד בין ענף הנמלים לענף החשמל בישראל, מלבד באופיים הביצועי: חברת החשמל נושאת על גבה חוב של למעלה מ-70 מיליארד ש"ח. למעשה, גם היום אף אחד לא יכול לומר בדיוק מהו גובה החוב (פירוט יגיע בהמשך) אך על כולם מוסכם כי הסכום אסטרונומי וכזה שיקשה על המשך הפעילות השוטפת של חברת החשמל. הגירעון העצום הזה הביא לפועלן הכושל של שלל ועדות פרלמנטריותשונות שפעלו במשך 18 השנים האחרונות. לפני כשנה וחצי מונתה ועדת יוגב: אורי יוגב, מנהל רשות החברות הממשלתיות, מונה לאיש שיוביל את המהלך על ידי שר האוצר. המינוי הביא ללא מעט הרמות גבה מפאת העובדה שיוגב עצמו נשכר בעבר על ידי חברת החשמל כיועץ פרטי בעלות של 900 אלף ש"ח לנושא הרפורמה. גם מינויו של מי שכיהן בעבר כמנכ"ל חח"י, עמוס לסקר, הצליח להטריד את דורשי השקיפות, אך בסופו של יום הועדה יצאה לדרכה. מנסה לברר את עומק הבעיות ואת האפשרויות לפתרונן.
והבעיות, כך התברר, היו ועודן גדולות: חריגות שכר אימתניות והיסטוריות שמתגלגלות מזה 4 עשורים, שליטה מונופוליסטית על מקטעי הייצור, ההולכה, החלוקה וניהול המערכת, פנסיות מנופחות, הטבות חשמל חינם, חוסר שליטה מוחלט של המדינה על מינויים בחברה ועוד ועוד. אלא שיוגב ואנשיו קיבלו מראש החלטה אסטרטגית: בכדי שלא להפוך את הועדה לאולפן צעקות אינטראקטיבי בין כל החשודים המידיים, נופו הגורמים העוינים. משמע, ועד עובדי חברת החשמל לא קיבל נציגות של ממש בועדה וכך גם נציגיה של רשות החשמל. ההגיון היה ברור: ברגע שנביא אל השולחן את שני השוורים העקשנים, שום דיון לא יוכל להתקדם. בפועל: הועדה ישבה על המדוכה במשך כשנה וחצי, שבסופן נוצר פיצוץ שהביא לפרישתו המתוקשרת של מנכ"ל חברת החשמל, אלי גליקמן.
בהודעת הפרישה שלו תקף גליקמן באופן תקדימי את שר האוצר, יאיר לפיד וציין כי "בפגישה שקיימתי עם שר האוצר הבהיר לי השר שאין בכוונתו לאשר ביצוע רפורמה למשק החשמל בישראל ובחברת החשמל. לאור זאת, הצעתי לשר שתי דרכי פעולה נוספות אפשריות, האחת רפורמה אחרת, אגרסיבית והשניה, לבחור בדרך של 'רה-ארגון' וחיזוק פיננסי משמעותי של החברה. כל זאת מאחר ושוק האנרגיה מחייב ארגון והסדרה מיידים, שאם לא כן, קיימת סכנה משמעותית בעתיד, למשק החשמל בישראל ולחברת החשמל בכלל וברמה הפיננסית בפרט". בסיום דבריו ציין גליקמן כי לנוכח חוסר הרצון של לפיד להגיע להסכמה, הוא נאלץ לפרוש.
רפורמת השקשוקה פוגשת את מחיר ההפרטה
דבריו של גליקמן קשים אך נראה שגם ההתפטרות הקולנית שביצע, לא הצליחה להרעיד את אמות הסיפין בקרבם של הרגולטורים והפוליטקאים הרלוונטיים. נשאלת השאלה: מה הביא למפלתה הצורבת של רפורמת יוגב שכונתה בשלב מסוים על ידי שר האוצר "רפורמת השקשוקה". זהו דימוי מעניין של לפיד, שנלקח מסרטו של מיקי רוזנטל, 'שיטת השקשוקה', שעסק באופן אירוני דווקא במימדי המפלצת שצמחה להיות אימפריית האחים עופר בשל הפרטה בוטה של אוצרות ים המלח. כך או כך, מפלתה של הרפורמה הפכה במהרה לעוד כותרת נשכחת. לעומת זאת, החובות התופחים והתנודתיות במשק החשמל עוד כאן ולא נראה שהם מתכוונים להיעלם, למורת רוחם של מקבלי ההחלטות.
צריך להבין: רפורמת יוגב קיבלה תהודה חיובית יותר מקודמותיה בטרם קרסה אל תוך עצמה מכיוון שהיה נראה כי גורמים בכסאות הגבוהים הבינו כי ללא שיתוף פעולה עם ועד העובדים והנהלת החברה, השינוי המיוחל לא יתממש. במהלך הדיונים אף שוחררו לאוויר מספר הדים חיוביים מצד גורמים בחח"י, שרימזו על אפשרות לסוף אופטימי. ובכן, בישראל כמו בישראל, סופים טובים שמורים בעיקר לסרטי בורקס, פחות למהפכות דרמטיות שאמורות להיטיב עם המשק והציבור. ויש לחזור ולהזכיר: כישלונה של הרפורמה והעמקת החוב של חברת החשמל יגולגל בסופו של יום אל הציבור שייאלץ לשלם אותו על ידי עלייה בתעריפים.
עיון בפרוטוקולים של ועדת מבקר המדינה בכנסת מספטמבר האחרון מעלה את הנתון המחריד הבא: עד כה, אי ביצועה של הרפורמה בחברת החשמל עלתה למשק הישראלי כ-23 מיליארד ש"ח, כך לפחות על פי יו"ר הועדה, ח"כ אמנון כהן. אם מסתכלים לנתון הזה בעיניים הרי שכישלון הרפורמה הנוכחית מהווה עוד נדבך חשבונאי כואב בחשבון העובר ושב של אזרחי מדינת ישראל.
עיקריה של רפורמת יוגב כללה את הנתונים הבאים: חברת החשמל הייתה אמורה למכור 2 מתחנות הייצור הגדולות שברשותה (רמת חובב ואלון תבור) ליזמים פרטיים, מה שהיה מגדיל את נתח הסקטור הפרטי ל-45% עד שנת 2025. נדבכים נוספים במסקנות הביניים קבעו כי חח"י תנפיק 15% ממניותיה ותגדיל את ההון העצמי מיחס של 16% ליחס של כ-35%. חברת ניהול המערכת שהוקמה באופן עקרוני על הנייר והייתה אמורה לפעול באופן עצמאי, היוותה את אחת מנקודות המפתח ברפורמה אך ניכר שגם צעד זה לא עתיד לקרות בעתיד הקרוב לנוכח כישלון השיחות.
רשות החשמל, הגוף הרגולטורי שאמון על חברת החשמל ומי שקובע בסופו של יום את תעריפי החשמל, היוותה את אחת המתנגדות החריפות למתווה יוגב. אורית פרקש הכהן אף ציינה במסגרת ועידת דה מרקר לאנרגיה כי "אי־אפשר להשאיר חברה עם 60% מהייצור כשהיא מחוברת לחלוקה ולהולכה, ולומר שזו רפורמה. אם הציבור משלם צ'ק שמן – צריך לקבל תמורה עליו". הצ'ק השמן שעליו דיברה פרקש הכהן עמד על סך של בין 3-6 מיליארד שהיה אמור לפתור את המחלוקות הפנסיוניות, חריגות השר ושאר העניינים פיננסיים אך לא את בעיית המונופוליזציה של חברת החשמל ואת השארתה של חברת ניהול מערכת בידי חברת החשמל.
לצד זאת צריך להבין כי רשות החשמל הפכה לפיון קטן (ועם זאת, לא בלתי משמעותי) ביחס לענקי המשחק שמנהלים אותו ביד רמה: משרד האוצר (על שלוחותיו) מצד אחד, חברת החשמל וועד העובדים שלהמצד שני. בעוד שמשרד האוצר והעומד בראשו מונעים בעיקר מחרדות פוליטיות שלפני בחירות ומבקשים להוריד את מחיר החשמל כדי לזכות בהד חיובי, הרי שרשות החשמל היא זו שקובעת בסופו של יום את אחוז הירידה התעריפית. לצערו של שר האוצר, אף גורם ברשות החשמל לא יבטיח את הירידה המיוחלת של עשרות האחוזים שעלו בשנים האחרונות. מנגד, בחברת החשמל טוענים בתוקף כי ההורדה הנוכחית של התעריף, היא בגדר ירייה מכוונת בברכיה של החברה שגם ככה מתקשה לעמוד על הרגליים.
חידת עומק החוב של חברת החשמל
עניין נוסף שמומלץ להפנות אליו תשומת לב: ברשות החשמל ובמשרד האוצר מבקשים למתן את החרדה סביב חובות חברת החשמל ומבהירים כי בניגוד לעמדת החברה, ייתכן והחוב אינו אימתני ומסוכן כפי שניתן היה לחשוב: באותה ועדה של ביקורת המדינה אמרה פרקש הכהן כי ייתכן וחובותיה של חברת החשמל אינם כה גבוהים שכן לטענתה, תיקון רישומים חשבונאיים של החברה (הליך שנבחן כעת במסגרת הרשות לניירות ערך) מפחית את החוב -4 מיליארד ש"ח ומשפר את ההון העצמי של החברה ב-2 מיליארד ש"ח נוספים.
גם במשרד האוצר, מבקשים להבהיר כי החוב של חברת החשמל אינו מאיים כל כך. בתגובה לשאילתה שהגשנו למשרד בדבר גובה החוב והסיכון שהוא עשוי להשית על המשק כולו, קיבלנו את התשובה הבאה: "בתחילת יולי 2014 הועלה דירוג האשראי של חברת החשמל בעולם ובארץ. זאת בשל סיום החזר מרבית חוב הסולר משנים קודמות. בנוסף, חברת החשמל תמשיך לקבל את מלוא העלות המוכרת בגין מקטע הייצור שברשותה, וזאת אף אם כמות האנרגיה שתימכר על ידה תקטן".
לטענות מסוג זה התייחס יפתח רון טל, יו"ר חברת החשמל בדברים שאמר במסגרת ועדת הכנסת לביקורת המדינה. "העלאת הדירוג מעידה על מציאות של הטווח הקצר, זה לא מעיד על המציאות של הטווח הארוך. זה מבחינתי מעין טיטאניק שכרגע המצב על הסיפון נראה הכל טוב ויפה, אבל אם לא נפעל נכון, לפי הערכתי ועל פי הנתונים שיש בידי, וגם אם זה לא יהיה בשנה הבאה, אז בשנה שנתיים הקרובות אנחנו עלולים להתנגש בקרחון, בכל מה שקשור לאופן שבו נמצא משק החשמל".
רון טל עוד היה עדין. מיקו צרפתי, יו"ר ועד העובדים של החברה הבהיר במסגרת אותה ישיבה סוערת כי השלכותיה של ההפרטה הזוחלת ללא רפורמה מוסדרת, יסתיימו באסון. "מצבה של חברת החשמל בכי רע. היא תתמוטט. ואם אתם רוצים, תכינו כבר את ועדת החקירה הממלכתית. אני אומר את זה לפני שזה קורה וזה יקרה. והצעדים החד צדדיים ימוטטו את חברת החשמל לגמרי. ואם הכל בחברת החשמל יהיה בייצור פרטי – בבקשה. מדינת ישראל תשלם את המחיר אחר כך. אם המדינה רוצה להפריט את עצמה לדעת – קדימה, תעשו את זה. האזרחים ישפטו אתכם לא מחר ומחרתיים, אבל בעוד מספר שנים תצטרכו לעשות תספורת ל-70 מיליארד שקלים במדינת ישראל, לא ל-3 מיליארד שקלים, וזה קרוב מאד".
מי שמגבה את דבריו של צרפתי, לפחות בחלקם היא יעל פארן, מנכ"לית הפורום לאנרגיה בישראל שקובעת כי "האוצר הוא זה שמסרס פעם אחר פעם את הרפורמות שעומדות על הפרק מכיוון שהוא מבין שזה יעלה הרבה מאד כסף. הם לא רואים את זה שיש כאן חברה ציבורית קורסת. ועד העובדים של חברת החשמל לא היה נוקט בצעדים החריפים שנקט (פניה לבית הדין לעבודה ואי חיבור של יצרנים פרטיים – א.ש.) לולא היה מרגיש איום ממשי. השאלה המשמעותית שצריכה להישאל כאן ולא נשאלה עד עכשיו היא : מי עשה בדיקת היתכנות לכל תהליך ההפרטה הזה. תחרות זה טוב ויפה אבל בפועל נותר כאן מצב של אין תחרות. צריך להבין: חברה שמקימה תחנות כוח לוקחת הלוואה של מיליארדים ובונה על החזר החוב בשל תקבולי החשמל שתקבל בתמורה אבל איך חברת החשמל אמורה לכסות את החוב שלה לתחנות הקיימות אם המדינה מחליטה להוריד לה את אחוזי הייצור וקובעת שהיא חייבת למכור דווקא את התחנות הכי יעילות שברשותה, שעובדות על גז טבעי. מה עשו בועדת יוגב כדי לכסות על הבעיה הזו. קבעו שחברת החשמל תפעיל את התחנות הפחמיות שלה כגיבוי 24 שעות ביממה, שזה אבסורד נורא מכיוון שגם מבחינה סביבתית וגם מבחינת היעילות, התחנות הללו הן הרבה פחות טובות. וכל זה, רק בכדי לאפשר לחברה לייצר הכנסות".
גם ביחס להחזר החוב העתידי, בהינתן הרפורמה והמשך ההפרטה, טוענת פארן כי "גופים גדולים במשק עוברים היום ליצרנים הפרטיים של דליה ודוראד ומשאירים בורות תקציביים לחברת החשמל, מכיוון שהיח"פים משווקים להם חשמל בזול, לאחר שקיבלו הטבות מהמדינה. אז מי יחזיר בסוף את החוב שהולך וגדל- האזרחים כמובן". כאשר היא נשאלת מדוע אם כך לדעתה רשות החשמל נותנת יד להמשך ההפרטה היא קובעת כי "הרשות היא זרוע עם תפיסות אוצריות. הם מבינים שקשה לפרק את המשק אבל זה הייעוד שלהם. אני ישבתי בעבר עם יו"ר הרשות, אמנון שפירה, ושאלתי אותו את השאלה הזו והוא עצמו אמר לי שהם אף פעם לא בדקו את החיוניות של התחרותיות במשק החשמל. הם אומנם כבר לא יכולים להגיד שאין ולא תהיה תחרות במשק הזה אבל השאלה שצריכה להישאל היא אם התחרות משיגה תוצאות או לא".
שוברים את המונופול: חלום או אוטופיה דמיונית
מי שהצטרף, אם כי מכיוון מעט שונה, לדבריה של פארן הוא ירון זליכה, ששימש בעבר כחשב הכללי במשרד האוצר והגדיר את הרפורמה בחברת החשמל כ'מטומטמת'. הקביעה הזו נאמרה על רקע העובדה כי הרפורמות האחרונות שהוצעו על ידי האוצר קבעו כי התחרות במשק החשמל תיווצר על ידי יצרנים פרטיים, משמע על ידי טייקונים בעלי הון אדיר שיממנו את הקמת תחנות כוח ותפעולן.או במילותיו שלו: "זו רפורמה מוטית בצורה קיצונית לטובת הגופים הגדולים במשק".
משמעות הדבר על פי זליכה היא שימור ההון בקרב חוג מקרובי ההון – שלטון, שימור המצב בו רגולטורים בכירים עוברים לשמש בתפקידים שונים בגופים הפרטיים עליהם היו אמורים לפקח, אך גרוע מכך: ועדות יוגב למיניהן משמרות את מצב אי התחרות במשק ושמירה על מצב של יוקר מחיה קיצוני. לדבריו של זליכה, רק ביזור אמיתי של משק החשמל על ידי החדרתן של אנרגיות מתחדשות עשוי להוות שינוי עמוק שיביא לתחרותיות המבורכת.
חלק ניכר מאותם יצרנים פרטיים שזליכה מזכיר כגורם אי תחרותי, מאוגדים כיום תחת פורום יצרני החשמל הפרטי בגז טבעי. מי שמייצג אותם הוא איתי אייגס, שמתפקד גם כיו"ר הפורום וגם לו יש מספר טענות חותכות כנגד הרפורמה שהתבשלה אצל יוגב ואנשיו. "אנחנו נמצאים במצב מאד קשה. מאז הסגירה הפיננסית של 'דליה' עברו כבר למעלה משנתיים ולא ראינו מאז עוד סגירות פיננסיות של תחנות כוח חדשות. באשר להצעה האחרונה של יוגב, אי אפשר היה להקים איתה תחנת כוח פרטית אחת בישראל. הבנקים כתבו על זה שההסדרה היא פשוט לא רלוונטית בכל הקשור למימון. חוץ מזה קיימת שם בעיה חמורה של השמירה על המצב הקיים בו אין הפרדה בין החלוקה והייצור. אם רוצים שיהיה משק תחרותי, הוא צריך גם להיות מסחרי".
חזונו של אייגס הוא בגדר אוטופיה קפיטליסטית מוחלטת בו מופרט כל משק החשמל לידיים פרטיות. "גם בתחבורה הציבורית חשבו פעם שזה בלתי אפשרי אבל היום כבר ניתן לראות שיש שם תחרות של ממש. המצב הנוכחי בו הכל נעשה תלאי על תלאי הוא כזה שיביא למשבר ואז המצב יהיה באמת הכי גרוע".
גם אם חזונו של אייגס רחוק מאד מלהתממש, והוא רחוק אפילו לדידם של פקידי האוצר, הרי שמישהו ייאלץ לבוא ולקבל החלטות שייצאו אל הפועל. האלטרנטיבה פשוט גרועה מדי: עוד חובות תופחים, עוד בזבזנות גורפת, עוד הסכמים שכר שערורייתיים ועוד חוסר יציבות למשק שכל מה שהוא זקוק לו הם גבולות גזרה ועוצמה רגולטורית. במהלך אותו דיון סוער של ועדת ביקורת המדינה עקץ חבר הכנסת יעקב אשר מ'יהדות התורה ' את שר האוצר וציין כי עלות הפתרון הפיננסי למשבר הרפורמה בחברת החשמל הוא כעלותה של תוכנית מע"מ אפס במשך שנה אחת. על כך אמר לו אמנון כהן מש"ס כי "השר ראה כותרת בפייסבוק והוא חזר בו".
קל לשלח חיצים בשר האוצר. בטח ובטח לנפגעי המפלגות החרדיות שנאלצו להתמודד עם הפעילות הפרלמנטרית דרך ספסלי האופוזיציה. עם זאת, נראה שאין להקל ראש בדברים שנאמרים על ידם. ניכר כי גם מנכ"ל חברת החשמל הפורש מאס בתרגילים הפוליטיים של האוצר והעומד בראשו. כותרת כזו או אחרת על הטבות ומענקי פרישה לעובדי חברת החשמל אולי לא היו מצטיירות היטב לקהל בוחריו הליברליים של לפיד אך היו יכולים להוות פתרון (גם אם לא מושלם) לאחת הבעיות האקוטיות של המשק הישראלי. גם ועד עובדי חברת החשמל אינו יכול להתהדר בטלית תכולה במיוחד אך במציאות שבה כל אחד מהצדדים בחר לטפס על העץ הכי גבוה בג'ונגל, קשה להאשים אותו באגרסיביות שהוא מפגין כלפי אדוניו שבכנסת.
קצת כמו באגפים אחרים של הפוליטיקה והמציאות הישראלית, נדמה שכל הנוגעים בשינויי העומק של משק החשמל הרימו ידיים ומחכים לנס. או לפחות לחילופי השלטון. צעדים חד צדדיים אומנם נשקלים אך גם יוגב בעצמו הבהיר כי את הצעדים המשמעותיים שמשק החשמל דורש, לא ניתן לעשות במעמד צד אחד. דיאלוג פורה הוא אולי עניין הכרחי אבל בשעה שכל אחד מפתח אגו של טווס, לא נראה שיש עתיד עם מיקו צרפתי ולפיד.
אז מה יהיה עלינו ועל משק החשמל שלנו. אולי טוב יעשו הנוגעים בדבר ויקשיבו לאמנון כהן, יו"ר הועדה לביקורת המדינה שקבע כי מדינת ישראל חייבת להקים גוף שיאגד בתוכו את כל גורמי המשק הרלוונטיים לטובת מימוש הרפורמה המיוחלת. גם תוכנית אב למשק האנרגיה עבור מדינה היא עניין הכרחי למי שמבקש ליצור כאן מושג תכנוני עבור הדורות הבאים, המשקיעים והיצרנים הקיימים. לא שיש סיכוי שפולטיקאים ישראלים יחשבו עשרות שנים קדימה אבל היי, מדברים על רפורמה, אז מותר גם לחלום על שינוי.
הכתבה פורסמה לראשונה במגזין סיכום שנת 2014 של תשתיות. להרשמה למגזין לחצו כאן