מערכת תשתיותההסדרה החדשה עבור תחנות הכוח הפרטיות משנה את ליבת היחסים בין היצרנים הטריים, מנהל המערכת והצרכנים, מתוך נסיון ליצור איזון תעריפי. נורית גל, סמנכ"ל חשמל ורגולציה ברשות החשמל, מבהירה איך זה הולך להיראות בשטח
לחבר את האיים החשמליים: על ההסדרה החדשה עבור תחנות הכוח הפרטיות
ההסדרה החדשה עבור תחנות הכוח הפרטיות משנה את ליבת היחסים בין היצרנים הטריים, מנהל המערכת והצרכנים, מתוך נסיון ליצור איזון תעריפי. נורית גל, סמנכ"ל חשמל ורגולציה ברשות החשמל, מבהירה איך זה הולך להיראות בשטח
מאת: נורית גל
תמונה ראשית: תחנת כוח דוראד. צילום: יח"צ
בשנת 2013 החלה לפעול בישראל תחנת הכוח הראשונה אשר סיפקה חשמל לצרכנים פרטיים (OPC) וכיום יש בישראל מתקנים קונבנציונאליים ומתקני קו-גנרציה בהספק כולל של כ- 3,000 מגה וואט הנמצאים בשלבים שונים של הקמה ותחילת פעילות מסחרית.
הקמת תחנות הכוח הפרטיות הראשונות בישראל לוותה ברגולציה תומכת אשר נועדה לעודד את הקמת התחנות ולספק רשת ביטחון ליזמים ולגורמים המממנים. כיום, לאחר שהושג היעד הראשוני, פרסמה הרשות לשימוע רגולציה חדשה שמטרתה להמשיך ולעודד הקמת תחנות כוח פרטיות, תוך הבטחת היעילות הכוללת של המשק ומזעור העלות לציבור.
בסקירה זו נרחיב על ההתפתחות שחלה ברגולציה בתחום זה ונפרט את העקרונות של מודל הסחר בחשמל אותו פירסמה הרשות לשימוע בימים אלו.
מאז שנות ה-90, מרבית מדינות העולם מפרקות את מונופול החשמל, מפריטות את מקטע היצור ואת מקטע ההספקה וקובעות את מחיר החשמל באופן תחרותי. בבסיס שינוי זה עומדת ההבנה שקיומו של מונופול ביצור ובאספקת חשמל מביא להתייקרות החשמל לצרכן כתוצאה משלוש בעיות יסוד:
• א-סימטריה במידע – הגורם המפקח על מונופול החשמל חשוף רק למידע חלקי על עלויות המונופול, ולכן הפיקוח על החשמל אינו תואם בהכרח את העלויות בפועל.
• אפקט Averch–Johnson – המונופול שואף להגדיל את ההשקעה מעבר לנדרש על מנת להנות מתשואה על ההון העצמי.
• כלל הסיכונים מועברים לצרכנים – קרי, עלויות הנובעות מהפחתת הביקוש, התייקרות סל הדלקים, או שינויים בשערי מטבע מועמסות על התעריף ומועברות לצרכנים.
קביעת מחיר החשמל במנגנון שוק תחרותי נועדה להתגבר על מגבלות אלו. ראשית, במשק שבו מחיר החשמל נקבע באמצעות מנגנון שוק תחרותי, ההחלטה על הקמת תחנות חדשות נקבעת באמצעות מנגנון השוק, לכן ההשקעה בהקמת תחנות היא יעילה יותר. כך, כאשר הביקוש עולה, מחיר החשמל מתייקר, התשואה על ההשקעה גדלה, ומשקיעים נוספים מבקשים להקים תחנות כוח. שנית, עליית המחיר במשק תחרותי ממתנת את עליית הביקוש ולכן, במשק תחרותי, ההספק המוקם קטן יותר לעומת משק מונופוליסטי. לבסוף, מנגנון השוק מאפשר לחלק את הסיכונים בין היצרנים לצרכנים. כך למשל, כאשר מחיר הדלקים מתייקר מחיר החשמל בשיווי משקל עולה והכמות הנצרכת תקטן. כתוצאה מכך, בשוק בו המחיר נקבע באופן תחרותי, גם היצרן וגם הצרכנים נושאים בחלק מהשפעת עליית מחיר הדלק.
ברב המדינות, השוק התחרותי למכירת חשמל החל לפעול לאחר שהוסדר מבנה המשק: מנהל המערכת קיבל מעמד עצמאי, רשת ההולכה הופרדה ממקטע היצור ותחנות הכוח נמכרו למספר יזמים כך שכח השוק של כל אחד מהיצרנים הוגבל.
בישראל, מבנה המשק עדיין לא הוסדר לפי העקרונות המקובלים בעולם. למרות זאת, נקבע בחוק שתחנות יוקמו על ידי יצרנים פרטיים. בעקבות זאת, עם תחילת הספקת הגז הטבעי ממצרים וממאגר מארי- B בתחילת שנות האלפיים, החלו להתגבש יוזמות ראשונות להקמת מתקנים אשר ימכרו חשמל לצרכנים פרטיים. החשיבות של פרויקטים אלו היתה גבוהה במיוחד לאור הרזרבה הנמוכה של כושר היצור באותה עת והקצב הגבוה של גידול הביקוש. ההסדרה שקבעה הרשות באותה עת, נדרשה לעודד הקמת תחנות אלו אף שגורמי המימון באותה תקופה עדיין לא צברו את המיומנות והניסיון הנדרש על-מנת לממן פרויקטים פרטיים בעלות של מיליארדי שקלים.
לאור זאת, קבעה רשות החשמל בשנת 2008 הסדר תעריפי (החלטה 241) אשר נועד לספק רשת ביטחון ליצרנים הפרטיים ולעודד את ההשקעה בהקמתם. הסדר זה התבסס על העקרונות הבאים:
• היצרן הפרטי יוכל למכור חשמל לחברת החשמל או ישירות לצרכנים פרטיים.
• יצרן שימכור חשמל לחברת החשמל יקבל החזר מלא על עלות ההון והתפעול וימכור את האנרגיה לחברה במחיר עלות.
• יצרן שימכור חשמל לצרכנים פרטיים יעמיס את התחנה לרשת בהתאם לביקוש הרגעי של צרכניו. בשעות בהן היצרן אינו מוכר חשמל לצרכניו הוא מעמיד את המתקן למנהל המערכת ונהנה מתשלומי זמינות המכסים 80% מעלות ההון של המתקן.
ראייה משקית כוללת
הסדרה זו היתה מיטבית לזמנה והיא איפשרה לשלב בתוך שנים ספורות מתקנים קונבנציונאליים פרטיים ברשת החשמל ולהביא את הרזרבה במשק החשמל אל היעד הנדרש. עם זאת, לאחר שהתמלאה מכסת הסדרה זו, הרשות סברה כי ראוי לעדכן את הסדרת ההמשך באופן שיבטיח יעילות משקית ומזעור העלות לצרכנים. ראשית, הובן כי ההעמסה הפיזית של המתקנים, בהתאם לביקוש הצרכנים, איננה יעילה משום שהיא מייצרת אילוצים בהפעלת הרשת, ומביאה להקמת מתקנים גמישים בעלי נצילות נמוכה. שנית, הרשות סברה שאין עוד הצדקה לרשת הביטחון שהוענקה ליצרנים באמצעות תשלומי הזמינות בשעות בהן ההספק פנוי, משום שההכנסה של היצרנים ממכירת חשמל לצרכנים פרטיים מקנה להם תשואה מספקת.
לאור זאת פרסמה הרשות לשימוע באוגוסט 2014 הסדרת המשך ליצרנים קונבנציונאליים פרטיים המבוססת על העקרונות הבאים:
• היצרן הפרטי יוכל למכור חשמל לחברת החשמל אולם לפחות 15% מההספק יסופק בהסכמים עם צרכנים פרטיים.
• מנהל המערכת יעמיס את המתקנים לרשת בראיה משקית כוללת ללא תלות בסוג העסקאות של היצרן (עסקאות פרטיות או מכירה לחברת החשמל).
• בכל חצי שעה יקבע מחיר החשמל הסיטונאי לפי העלות השולית של המתקן הכי פחות יעיל שיועמס לרשת (SMC -System Marginal Cost).
• עבור ההספק שיימכר לחברת החשמל יקבל היצרן תשלומי זמינות קבועה. עבור אנרגיה שתיווצר מתוך אותו הספק יקבל היצרן תשלום בגובה עלות יצור האנרגיה.
• עבור אנרגיה נוספת מתוך הספק שלא נמכר לחברת החשמל יקבל היצרן ממנהל המערכת תשלום לפי המחיר הסיטונאי SMC)) שיקבע במערכת באותה חצי שעה.
השימוע שפרסמה הרשות קובעת גם את אמות המידה לפעולת מספקים ברשת החשמל:
• המספקים נדרשים להתקשר עם יצרן אחד או יותר בהתאם להיקף ההספק אותו הם מבקשים לספק לצרכנים.
• בכל חצי שעה המספק משלם למנהל המערכת עבור האנרגיה שצרך באותה חצי שעה בהתאם למחיר הסיטונאי SMC)) שקבע מנהל המערכת באותה חצי שעה.
• מספק שימכור לצרכניו חשמל מעבר להספק אותו רכש מיצרנים פרטיים, ישא בעלות נוספת המבטאת את ההשקעה שנדרשה בהקמת ההספק שנמכר.
כדי להמחיש את כללי ההסדרה, נתבונן ביצרן המקים מתקן בהספק של 400 מגה-וואט, בו עלות היצור השולית היא כ-15 אגורות לקוט"ש. לשם פשטות נניח כי יצרן זה בחר להתקשר בעסקת זמינות קבועה עם חברת החשמל על מחצית מההספק (200 מגה-וואט) ואת המחצית השניה הוא מבקש לספק לצרכנים בעסקאות חשמל פרטיות.
בכל שעה בה המתקן יהיה זמין, יקבל היצרן מחברת החשמל תשלום עבור ה- 200 מגה-וואט שאותם מכר לחברה בעסקת זמינות קבועה. עבור ה-200 הנוספים, לא ישולמו תשלומי זמינות.
מנהל המערכת יעמיס כאמור את המתקן לרשת בהתאם לביקוש ולהספק הכולל שיהיה זמין באותה עת באופן שימזער את העלות הכוללת למשק. זאת ללא תלות בסוג העסקאות בהן בחר היצרן. בשעות בהן יועמס המתקן לרשת, המחיר הסיטונאי יקבע לפי המתקן הכי פחות יעיל אשר הועמס באותה עת. מחיר זה יהיה שווה או יקר יותר לעומת העלות השולית של מתקן זה. כלומר, בכל השעות בהן מתקן זה הוא המתקן הכי פחות יעיל אשר הועמס לרשת, המחיר הסיטונאי יהיה שווה ל- 15 אגורות ואילו בשעות בהן הביקוש עולה ונוסף למתקן זה יועמסו גם מתקנים אחרים שיעילותם נמוכה יותר, המחיר הסיטונאי יהיה יקר יותר.
התשלום ליצרן עבור האנרגיה שימכור יקבע לפי חלוקת ההספק בין העסקאות: עבור אנרגיה שיוצרה מתוך ההספק שנמכר בזמינות קבועה, ישלם מנהל המערכת ליצרן לפי העלות השולית המוכרת למתקן: קרי, 15 אגורות לקוט"ש. לעומת זאת, עבור אנרגיה שיוצרה מתוך הספק נוסף שלא נמכר בזמינות קבועה ישלם מנהל המערכת ליצרן את המחיר הסיטונאי שנקבע באותה חצי שעה, מחיר זה עשוי להיות גבוה משמעותית מעלות יצור האנרגיה במתקן.
כאמור, העמסת המתקן לרשת נעשית ללא קשר לעסקאות של היצרן עם צרכני פרטיים. לכן יתכנו שלושה מצבים אפשריים:
• אם היצרן יועמס בדיוק בשעות בהן צרכניו צרכו חשמל – הוא יקבל ממנהל המערכת את המחיר הסיטונאי של החשמל עבור האנרגיה שייצר אך ישלם למנהל המערכת את המחיר הסיטונאי עבור האנרגיה שצרכניו צרכו. לכן בדומה לשיטת העסקאות הפיסיות, היצרן ירוויח מההפרש בין מחיר המכירה לצרכנים לבין עלות היצור שלו.
• אם היצרן יועמס בשעות בהן הצרכנים אינם צורכים חשמל הוא יקבל את המחיר הסיטונאי שיקבע באותה חצי שעה במערכת ויהנה מההפרש בין המחיר הסיטונאי לבין עלות היצור שלו.
• לבסוף, בשעות בהן הצרכנים יצרכו חשמל והיצרן לא יועמס לרשת, הוא ימשיך לקבל מצרכניו את המחיר שנקבע בעסקה הפרטית, אולם במקום לייצר בעצמו הוא ישלם את המחיר הסיטונאי שיקבע באותה חצי שעה כתוצאה מהעמסת תחנות יעילות יותר לרשת. כלומר, שיטת ההעמסה הכלכלית תוזיל את עלויות הייצור ליצרן.
הבדל של לילה ויום
ההסדר המוצע בשימוע מבטיח יעילות גבוהה יותר של משק החשמל. ראשית, העמסת התחנות לרשת נקבעת מתוך ראיה כוללת של צרכי המשק בזמן אמת ולכן ניתן להבטיח שהעמסת התחנות תמזער את העלות הכוללת לצרכנים. שנית, ההסדרה מעודדת הקמת תחנות אשר יתנו מענה לצרכי המשק, שכן תחנות אלו יועמסו שעות נוספות מעבר לצריכה של הצרכנים איתם התקשרו בהסכם למכירת חשמל, ולכן יהנו מהכנסה נוספת.
כך למשל, בשעות הלילה בהן המחיר הסיטונאי של החשמל נקבע על ידי תחנות פחמיות זולות, מתקנים פרטיים ימכרו חשמל אשר בפועל יוצר על ידי חברת חשמל, בעלות זולה יותר מעלות היצור של המתקנים הפרטיים. באופן דומה, בשעות פסגה וגבע בהן הביקוש גבוה יותר, חברת החשמל עשויה למכור לצרכניה חשמל אשר בפועל יוצר על ידי יצרנים פרטיים. במקרה זה חברת החשמל תהנה מעלות יצור זולה יותר לעומת עלות היצור במתקניה, ואילו היצרנים הפרטיים יהנו מהכנסה נוספת באמצעות מכירת חשמל במחיר סיטונאי הגבוה מעלות היצור במתקנים. על כך נאמר "זה נהנה וזה לא חסר".
ההסדר המוצע בשימוע גם מבטיח ליצרנים וודאות ארוכת טווח בהכנסות: עבור ההספק שנמכר לחברת החשמל יקבל היצרן תשלום זמינות אשר יבטיח את החזר ההשקעה בהון ובתפעול בתשואה נאותה. עבור הספק נוסף שנמכר בעסקאות פרטיות, יקבל היצרן תשלום מהצרכנים הפרטיים איתם חתם על העסקה או מהמספקים איתם התקשר. תשלומים אלו אינם תלויים בשעות ההעמסה של המתקן. כך לדוגמא, יצרן שהתקשר עם מפעל בעסקה פרטית למכירת חשמל יהנה מההכנסות מהמכירה גם אם בפועל בחלק מהשעות מנהל המערכת הורה שהחשמל ייוצר על ידי יצרן אחר.
התפתחות זו בהסדרה, מעודדת את הקמתם של מספקים אשר יאגדו יחד צרכנים ויתקשרו עם צרכנים פרטיים להספקת חשמל. צורך זה נובע מכך שצרכני החשמל הגדולים כבר התקשרו בעסקאות פרטיות, ולכן המשך המכירה לצרכנים פרטיים מחייב הרחבה של מעגל הלקוחות גם לצרכנים קטנים יותר. השיווק וניהול ההסכמים מול צרכנים אלו מצדיק קיומם של מספקי משנה אשר יתמכו במקטע ההספקה.
מימוש ההסדרה על פי השימוע יחייב גם הגברה של השקיפות בניהול המערכת. בכלל זה פרסום דוחות תקופתיים על העמסת המתקנים לרשת ועל קביעת המחיר הסיטונאי. פרסום המידע יאפשר בקרה טובה יותר הן לרגולטור המפקח על המשק והן ליצרנים ולמספקים.
לסיכום, בהסדר הקודם כל יצרן פרטי פעל כ"אי חשמלי" בו הוא נדרש לתת באופן עצמאי מענה מותאם לביקוש של צרכניו באמצעות תחנה אחת. הסדר זה התאים לתקופה בה השתלבו יצרנים פרטיים במשק החשמל לראשונה. השימוע שפרסמה הרשות שואף לחבר את "האיים החשמליים" למשק אחד כולל ובכך מבטיחה שהיצרנים החדשים ישולבו באופן יעיל יותר ותוך מזעור העלות הכוללת לציבור. הרשות בוחנת את מכלול התגובות לשימוע זה והיא צפויה לקבל החלטות על ההסדרה החדשה בעתיד הקרוב.
הכתבה פורסמה לראשונה במגזין סיכום שנת 2014 של תשתיות