הצעת רשות החשמל מתפרסמת לשימוע ציבורי ברקע הרפורמה המתגבשת ולקראת שינוי פני משק החשמל וצפי להמשך כניסה של יצרני חשמל פרטיים בשנים הקרובות

רשות החשמל: אין כיום מנהל מערכת עצמאי ולכן ייקבע תעריף מעבר, ותעריף ההמשך יתחיל ב-2019

בתמונה: נורית גל. צילום: רועי שפרניק

 "אנחנו לא הולכים למודל תחרותי באופן מלא ומצד שני אנו לא נותנים הגנות ינוקא באופן מלא. אנחנו עושים את הדברים באיזון נכון. אנחנו נוציא את הדברים הללו לשימוע ומה שיקרה בשבועות הקרובים ייפתח לדיאלוג".כך אמרה היום (ד') נורית גל, סמנכ"ל  חשמל ורגולציה, ברשות החשמל. בהמשך לסדרת דיוני מליאה מאומצת שנסתיימה ביום שישי האחרון, מפרסמת מליאת רשות החשמל בראשות עו"ד אורית פרקש-הכהן היום לראשונה את המודל התעריפי העתידי של יצרני חשמל פרטי במשק החשמל בישראל לשנים הקרובות.

גל סיפרה היום בכנס שקיימה רשות החשמל תחת הכותרת "לקראת משק חשמל חדש", על המתווה של רשות החשמל והדילמות הכרוכות בו: "הדילמה המרכזית היא בין מתן ודאות ליזמים לבין התחרות. יזם רוצה להבטיח החזר השקעה. ושעות העמסה מספקות. היזם רוצה לדעת שהמחיר יכסה את ה עלויות. המענה לכך יכול להיות ודאות מלאה בקיצוניות אחת, ואף להבטיח מראש מחיר. מצד שני, אם נעשה זאת אנו מטילים על הצרכנים עלות נוספת וכך אנו לא ממצים את התחרות במשק. חוץ מזה אנו לא מעודדים את היזם להילחם על עלויות הייצור שלו ומפילים את זה על גב הצרכנים".

"מודל תחרותי זו הקיצוניות השנייה – בו היזם חשוף לגמרי לתנודות במחירים וגם מחיר החשמל לא ודאי ובמודל הזה החשיפה של היזמים לסיכון גבוהה מדי. בעולם התחרותי קורים מצבים, כמו בגרמניה, היצרנים הפרטיים מגיעים לפשיטת רגל אם זה לא מנוהל טוב.

גל הוסיפה כי "בזמנו נתנו הגנות ינוקא, ה-2000 MW שעכשיו נכנסים למשק החשמל, לדליה ולדוראד. האיחור שלנו נתן לנו הזדמנות להפיק לקחים מן העולם".

גל הציגה שני מודלים לשינוי במשק החשמל: מכרז על מחיר הייצור ומודל שוק בילטראלי. וציינה את התנאים ההכרחיים למשק חשמל תחרותי: "תנאי ראשון הוא שמנהל המערכת יהיה עצמאי – אם זה לא קורה יש שיקולים זרים ולא פועלים ביעילות ולכן התחרות נפגעת. תנאי שני שנלמד בעולם: הפרדה בין מקטע ההולכה לבין מקטע הייצור. אם חברת ההולכה היא גם בעלת חלק ממקטע הייצור תיתכן הסטה של עלויות בין הייצור להולכה וכך הייצור של חברת ההולכה יהפוך יותר תחרותי בשעה שמקטע ההולכה סופג את העלויות האלה.  בשורה התחתונה חייבים להפריד בי ההולכה לייצור וחשוב לקיים את התנאי הזה. תנאי שלישי הוא להקטין את כושר הייצור  – צריך שיהיו לפחות 5 יצרנים שכל אחד לא מחזיק יותר מ-20%, בכדי שלא יווצר מצב שיצרן אחד מחזיק את כושר הייצור של המשק כי זה יוביל למחירים גבוהים. זה קורה בשני המודלים". גל הוסיפה גם ש"כדאי שתהיה גם תחרות בצד הביקוש אך הוא יכול לבוא בשלב מאוחר יותר".

לגבי מתווה התעריף דיברה גל על שני תעריפים: תעריף המעבר ותעריף ההמשך: "הסיבה שבחרנו בדרך זו היא שמנהל המערכת העצמאי עדיין לא קיים כי אנו לא בטוחים שתהיה פה העמסה הוגנת. לכן אנו שמים נקודת ציון, תחילת 2019, וזה התאריך שבו אנו עוברים לתעריף המשך, במידה ויתקיימו תנאים מסוימים".

"תשלומי זמינות הם ודאיים. היזם לא חשוף לסיכון. במכירת האנרגיה הוא כן חשוף. אם הוא יועמס פחות ההכנסה שלו תקטן – יש שם סיכוי וסיכון. המטרה שלנו היא ששני התשלומים הללו יתכתבו עם עלויות היצרן. בשלב הראשון תשלומי זמינות יהיו בשיעור של 80% בכדי להגן על היצרן. ב-2019 אנחנו נוריד בהדרגה את התשלומים, לכן הרף של 60% הוא הכי נמוך שנגיע אליו. היצרן יחזיר את העלויות שלו יותר דרך מכירת אנרגיה".

"איזה סוג של תחרות כן תהיה? המילה תחרות קצת חזקה מדי.מכיוון שהמבנה כרגע לא הולך להיות המבנה הנכון אז התחרות תהיה של  תווה תעריפי משתנה על פני הזמן. הצעת המחיר של התחנה היא העלות השולית המפוקחת. המחיר לצרכן ימשיך להיות מפוקח.

ההודעה שפרסמה רשות החשמל ועיקרי הצעותיה:

רשות החשמל קבעה בשנים האחרונות הגנות והסדרים תעריפיים לרכישת זמינות ואנרגיה מיצרני חשמל פרטיים. בנוסף, קבעה הרשות גם אמות מידה תומכות מימון ליצרני חשמל אלו במטרה לסייע ולקדם יזמות חשמל פרטית במשק החשמל, ובפרט לצורך מתן מענה לחסמי המימון בתחום משק החשמל.הסדרים אלו נקבעו כהגנות ינוקאלקידום כניסת יצרני חשמל פרטיים ומטרתם לתמוך בכניסה מוקדמת ככל הניתן של יצרנים אלו.

הצעת ההחלטה האמורה, מהווה, אם כן, חוליה נוספת בעבודה הממשלתית הכוללת לקידום משק החשמל. מטרתה, בין היתר, להמשיך ולפעול ליצירת תנאים לתחרות בהתאם למטרת החוק, תוך הכוונת המשק ויצרני החשמל בישראל הממתינים לתעריפי המשך, למודל תעריפי שוק מאוזן, ברור ובר קיימא, מקובל בעולם, באופן הדרגתי ומבוקר ובאופן המבטא איזון ראוי בין סיכוני היצרנות לבין צרכני החשמל בישראל. הרשות רואה חשיבות רבה להשלמת השימוע וקבלת החלטה, לצורך יצירת ודאות רגולטורית ליזמים אשר ממתינים להשלמת ההסדרים התעריפים

 בקביעת ההסדרים התעריפים לשימוע על פי הצעת החלטה זו, הובאו בחשבון המאפיינים הייחודיים הבאים:

1.            ישראל הינה "אי" חשמלי, שאינו יכול להסתמך על גיבוי ממדינות שכנות. לפיכך, החשיבות של מבנה שוק נכון היא גבוהה במיוחד בישראל, משום שלא ניתן לאזן את צרכי המשק באמצעות הספקה ממדינות שכנות. כמו כן, קיימת חשיבות רבה להתפתחות זהירה והדרגתית של תחרות במשק החשמל, על מנת למזער סיכונים אפשריים למשק.

2.       חסמי המימון בתחום יצור החשמל הפרטי בישראל עדיין תמירים, בפרט נוכח מיעוט הגורמים המממנים, מעבר למשק חשמל תלוי גז טבעי, שילוב אנרגיות מתחדשות, מבנה המשק ונסיבות שונות נוספות.

3.       התנאים המבניים הנדרשים לפתיחת השוק לתחרות מלאה טרם הושגו בישראלויתכן כי לא יושגו בטווח הקרוב. מנהל המערכת מהווה עדיין חלק מחברת החשמל, ומקטעי היצור וההולכה מאוחדים גם הם תחת מונופול אחוד בעל נתח שוק דומיננטי ביצור והולכת חשמל. בנוסף, צד ה"ביקוש" במשק החשמל (חלוקה ואספקה) לא מופרד מבחינה תאגידית  ואינו מאפשר הנגשת התחרות לכלל הציבור.

בנסיבות אלו, מפרסמת הרשות לשימוע ציבורי הצעת החלטה להסדר תעריפי התומך בעסקאות המתבצעות בין יצרן חשמל לבין מנהל המערכת, אשר ממשיכה לקדם כניסת בעלי רישיונות לייצור חשמל פרטי, תוך התחשבות בתנאי השוק. הסדרה זו קובעת הסדר תעריפי דו שלבי (תעריף מעבר ותעריף המשך) מתפתח, במהלך חיי בעל הרישיון.

בשלב הראשון, לתקופת מעבר, מבטיח ההסדר התעריפילבעל רישיון חדשים שיבקש למכור חשמל למנהל המערכת, תעריף הכולל תשלומיזמינות בשיעור של כשמונים אחוזים (הכל כמפורט בהחלטה) כאשר תעריף מכירת האנרגיה מוגבלבתקרתמחיר תעריפי. בשלבהשני, ככל שיוקם מנהל מערכת עצמאי שיתפקד לאורך תקופה משמעותית באופן עצמאי ושקוף, ולא לפני 1.1.2019, רמת תעריפי הזמינות שקובעת הרשות יפחתו בהדרגה על פני השנים, ותקרת המחיר למכירת אנרגיה תעלה בהתאםעל פי המנגנון המפורט בהצעת ההחלטה להלן. מתווה זה מעודד את היצרנים לפעול ביעילות לאורך זמן, מבלי ליקר את התעריף לצרכן.

בכך מוצע מתווה תעריפי נמשך ורציף, משתנה על פני זמן, אשר מחד גיסא מאפשר קידום יזמים פרטיים  ומאידך גיסא, מכוון באופן הדרגתי את השחקנים למתווה תחרותי המעודד התייעלות, אם וככל שיתבסס מנהל מערכת עצמאי במשק החשמל ויתבסס שוק חשמל. מתווה זה מאפשר לשמר תשואה נורמטיבית ליצרן, ובה בעת לעודד את היצרן להתייעל על מנת להגדיל את שעות העמסת יחידת היצור ולהשיא את הרווח הצפוי. יצויין כי גם רמת התשואה בהסדר התעריפי המוצע, עולה על פני השנים, כביטוי להגדלת החשיפה של היצרנים לסיכוני הביקוש.

יודגש, כי מנהל המערכת יעמיס את כלל יחידות היצור במשק על פי עקרון ההעמסה הכלכלית. עקרון זה מביא לידי ביטוי את עלות היצור של היצרנים ואת גמישות ההפעלה שלהם, תוך התחשבות באילוצי המערכת . עקרון זה מבטיח יעילות כלכלית למשק ומניעת אפליה של יצרנים.

בעלירישיונותשהצעת החלטה זו תחול עליהם יהיו רשאים, לפי שיקול דעתם,לבצע עסקאות בילאטרליות בכפוף להוראות כל דין בתקופת המעבר. יצרניםאלה ישלמו תעריפים מערכתיים ולא יקבלותעריףזמינות.

ההצעה כוללת,בנוסף, הסדרים תעריפייםבגין מתכונת הכרה בעלויות לתחנות חברת החשמל במסגרת התעריף, במידה שאלה יימכרו ליזמים פרטיים, באופן הצופה והתומך מהלך ממשלתי כאמור, אם וככל שמכירהזותתרחש וכחלק מיצירת הוודאות ביחס לסביבת הרגולציה הנדרשת לכלל השחקנים במשק.

עוד כוללת הצעת ההחלטה מסלול וולונטארי ליצרני חשמל פרטיים קיימים ובהתהוות, שבידם אישור תעריפי שיאפשר להם להשתלב בהסדר המוצע בהחלטה זו, בכפוף לתנאיה, ככל שאלה יבחרו בכך.

ההחלטה תחול, לאחר שתאושר, על יצרני חשמל קונבנציונאליים פרטיים בהספק מותקן העולה על 5 מגהואט, שטרם קיבלו אישור תעריפי. צוות הרשות ימשיך ויבחן את הרגולציה ליצרנים פרטיים ברשתהחלוקה הקטנים מ-5 מגה ואטבטכנולוגיה קונבנציונאלית המחייבים הסדרה מותאמת למאפייניהם הייחודיים. צוותהרשותמקייםתהליךחשיבהבנושאזהבימים אלה והצעתהחלטהבנושאתפורסםלכשהבחינהתגובש.

החלטה זו תחול על יצרן חשמל בטכנולוגיית קוגנרציה אשר יבחרו לעבור לתעריף  קונבנציונאלי ובלבד שההספק המותקן של התחנה יעלה על 5 מגה ואט.

ההסדר התעריפי  הדו שלבי תומך ומייצר בסיס, בנוסף, ברמה המשקית, במעבר למודל Pool מפוקח, ככל שיתקיימו התנאים המבניים במשק החשמל הנדרשים לכך. בכלל התנאים הנדרשים לכך יש למנות יצירת צד ביקוש (אספקה) בשוק, הוצאת כושר יצור דומיננטי מחברה אחת במשק החשמל וטיפול בניגוד העניינים הנגרם מהותרת תשתית ההולכה יחד עם נתח יצור דומיננטי בחברה אחת אחודה.

 ברקע החלטה זו מבקשת הרשות להדגיש כי  קיימת חשיבות רבה בטיפול משלתי הנדרש ביחס למשק הגז הטבעי בישראל. רשות החשמל עסקה בהסכמי הגז במשק החשמל בהחלטותיה (החלטה מס' 1 מישיבה 377 מיום 15.6.2012 והחלטה מס' 3 מישיבה 386 מיום 15.11.2012) והתנתה את אישור העלויות בגין הסכמים אלה בהפחתת רמות כמויות הרכישה (take or pay) ובתיקון הוראות שנכללו בהסכמי הגז שהונחו בפניה ואשר השיתו, לדעתה, עלויות עודפות על הציבור. יחד עם זאת, התלות של כלל משק החשמל בישראל בספק גז יחיד מייצרת הקצאה לא יעילה של משאב הגז במשק הגז ועלויות עודפות על ציבור צרכני החשמל ומגבירה את סיכוני היצרנים המתקשרים בהסכמי גז טבעי. מעבר לטיפול הדחוף הנדרש בסוגיית המחסור המלאכותית בגז שנוצרה במשק החשמל, הרשות סבורה כי נדרשת דחוף בחינה דחופה, על ידי הגורמים המוסמכים לכך, של הצורך ביצירת שוק גז משני משמעותי בגז (מתן אפשרות לרוכשים גז, במסגרת ההסכמים, למכור במכירת המשך עודפים שלא צרכו, ללא כל מגבלה מצד ספק הגז) ובהפחתה משמעותית של כמויות הגז בהם מחייב ספק הגז את רוכשי הגז בישראל כיום (ה- take or pay) לרמה מקובלת בשווקים תחרותיים. טיפול בשני נושאים אלה נדרשת על מנת להמשיך ולקדם יזמות חשמל פרטית בת קיימא במשק החשמל בישראל ושמירה על טובת הציבור שאיננו צריך לשאת בתוצאות עיוותים אלה, או בעלויותיהם, בהעדר טיפול בהם.

עיקרי ההחלטה בשימוע:

• מנהל המערכת יעמיס את כל היחידות במשק לפי עקרון היעילות הכלכלית, קרי העמסת יחידות ייצור באופן תחרותי
• יצרנים חדשים יקבלו בתקופת המעבר 80% מעלויות הזמינות, לפי תשואה של 11%. בתקופת תעריף ההמשך, תשלומי הזמינות יופחתו בהדרגה ל 60%, והתשואה הנורמטיבית תעלה ל 15%.
• עידוד כניסת יחידות יעילות בעלות יכולת גמישות דינמית  (יחידות שיכולות לרדת לעומסי מינימום למרות שהן מסוג מחז"ם)
•  האחריות לרכישת גז טבעי תחול על היצרן. לצד זאת, הרשות מדגישה את החשיבות של טיפול  בכשלים הקיימים במשק הגז (העדר תחרות, העדר אגירה, העדר שוק משני) על ידי הגורמים המוסמכים לכך.

בשל מורכבות הנושא וחשיבותו, השימוע  הציבורי ייערך תקופה מממושכת יחסית של כחודש וחצי. בנוסף, הרשות פרסמה לצד מסמך הצעת ההחלטה לשימוע מסמך של שאלות ותשובות לצרכי הבהרה ושקיפות לציבור.