לאחר כחודש וחצי אשר במהלכם שוק האנרגיה המתחדשת בישראל היה מצוי בסערה, נפל דבר: הצעת רשות החשמל אשר עמדה לשימוע ציבורי, להפחתת התעריפים בגין מכירת חשמל באמצעות מתקנים סולאריים בינוניים (מעל 51 קילוואט) המחוברים לרשת החלוקה, התקבלה. חלקית לפחות.

מכת חושך: בעקבות ההחלטה להפחתת התעריפים של המתקנים הסולאריים הבינוניים

מאת: עו"ד גלעד מעוז ועו"ד ענת ממלוק

לאחר כחודש וחצי אשר במהלכם שוק האנרגיה המתחדשת בישראל היה מצוי בסערה, נפל דבר: הצעת רשות החשמל אשר עמדה לשימוע ציבורי, להפחתת התעריפים בגין מכירת חשמל באמצעות מתקנים סולאריים בינוניים (מעל 51 קילוואט) המחוברים לרשת החלוקה, התקבלה. חלקית לפחות.

במסגרת השימוע הציעה רשות החשמל להפחית את התעריפים, בעיתוי של כמעט שנתיים לאחר פרסום התעריפים המקוריים, כאשר הרקע להצעה הוא ירידת עלויות הפאנלים הסולאריים המהווים, לפי נוסח השימוע, חלק ניכר מעלויות המתקנים.

בעקבות קבלת התייחסויות ציבור היזמים, הגופים המממנים והשחקנים הרלוונטיים בשוק הסולארי, הוחלט על ידי הרשות כי גזירת הפחתת התעריפים בעינה עומדת, אם כי, היזמים (המאושרים) אשר הקדימו את מתחריהם ומחזיקים באישור תעריף מותנה, או קבוע, או שיגישו בקשות לאישור תעריף מותנה עד לא יאוחד מיום 31.12.11, "ניצלו" מרוע הגזירה כך שתעריפי ההסדרה התעריפית המקורית עדין חלים עליהם, והם לא יינזקו מהפחתת התעריפים, ובלבד שעמדו בכל אבני הדרך הנדרשות לקבלת אישור תעריף מותנה עד יום פרסום ההחלטה (דהיינו 13.12.11). אולם מה יעלה בגורלם של היזמים אשר איתרע מזלם והם אינם משתייכים לקבוצת היזמים הראשונה? ולעיתים אף ב"פספוס" של ימים בודדים?

רשות החשמל, משיקוליה היא, בחרה שלא לחשוף בפני הציבור את מסד הנתונים עליו הסתמכה בהחלטתה להפחתת התעריפים. מעבר לכך שעובדה זו הקשתה על היזמים להתמודד עם ההצעה אשר עמדה לשימוע, אחת הטענות הבולטות מצד יצרני החשמל הייתה כי גם ללא חשיפת הנתונים נראה שבראש ובראשונה החלטת הרשות מבוססת על הנחות כלכליות שגויות בבסיסן תוך התעלמות מנתונים כלכליים יסודיים, כדוגמת מחירי שכירות שהוסכמו עם בעלי המקרקעין השונים ואשר אינם ברי שינוי, התקשרות סגורה וחתומה עם קבלני EPC וספקי ציוד, תשלומי עתק המסתכמים במיליוני שקלים שהוציאו היזמים מכיסם לצדדים שלישיים/יועצים/נותני שירותים שונים לצורך פיתוח ורכישת פרויקטים וקידומם בהתאם לאבני הדרך, מקדמות ששולמו לבעלי המקרקעין, הוצאות בגין תיווך וייזום, הוצאות מימון גבוהות במיוחד בשל אופיו המבוזר של השוק הסולארי, וכן הצטברויות עלויות שונות כגון היטלי השבחה ופיתוח, ארנונה ותשלומים לממ"י, אשר לא נלקחו בחשבון בעת קביעת התעריפים בהסדרה התעריפית המקורית.

מעבר לטענה זו, נשאלת השאלה האם בחישובי התעריפים המופחתים, נלקחו בחשבון ההוצאות הרבות בהם נאלצו לשאת היזמים עקב העיכוב הרב בבדיקת בקשות הרישיון והאנדרלמוסיה בתיאום בין הגופים השונים. כידוע, ההסדרה התעריפית המקורית עבור מתקנים סולאריים בינוניים המחוברים לרשת החלוקה פורסמה בינואר 2010, כאשר מאז ועד היום התמודדו היזמים, כטבעו של שוק חדש וצעיר, עם חסמים לא מעטים וחוסר תיאום בין הגופים השונים האמונים על קידום השוק ובינם רשות החשמל, חברת החשמל, מוסדות התכנון, מינהל מקרקעי ישראל ומשרד התשתיות הלאומיות. בעיקר סבלו מכך היזמים החלוצים אשר השקיעו זמן רב וכספים במשך קרוב לשנתיים בלמידת השוק ולעיתים ביצוע התיאומים בין הגופים השונים וסללו את הדרך ליזמים אשר נכנסו למשחק בשלב מאוחר יותר. יזמים אלה "משלמים" שכר לימוד יקר הרבה יותר מאלה הבאים אחריהם. הסיבה לכך היא פשוטה וברורה: היזמים לומדים איש מטעויות רעהו, השוק הסולארי עצמו משתכלל ומשתפר כל הזמן, גורמי המימון לומדים את השוק על גבם של היזמים החלוצים, רשות החשמל וחברת החשמל למדו אף הן מטעויות שלהן עצמן (לרוב בעקבות שאלות ובקשות של היזמים החלוצים) ותיקנו את אשר היה צריך לתקן במסגרת ההסדרה.

פגיעה אנושה באינטרס ההסתמכות של היזמים

הרציונאל העומד בבסיס ההסדרה הוא פשוט וברור. היזמים מצידם לקחו על עצמם את הסיכון העצום שכל עבודתם והשקעתם עשויה לרדת לטמיון ככל והפרויקט בו השקיעו את מירב הונם ומרצם לא יכנס במסגרת המכסה שנקבעה בהסדרה (ככל ויהיו פרויקטים שיקדימו אותם בזמן או אם לא יעמדו באבני הדרך השונות), אך מאידך פרויקטים שכן ייכנסו למסגרת המכסה ויעמדו בכל אבני הדרך ייהנו מהתעריף הקבוע במסגרת ההסדרה.

על בסיס רציונאל פשוט זה, אשר מקובל במדינות רבות בעולם, פעלו היזמים והשקיעו משאבים עצומים, זמן ותשומות ניהול בלתי נתפסות (בשל מורכבותו של השוק וחבלי הלידה כאמור שהוא חווה), וכן נטלו על עצמם התחייבויות רבות לצורך קידום התחנות הסולאריות.

עד כה הוגשו בקשות לרישיון מותנה בהיקף כולל העולה על 1,300 מגה וואט. משמעות האמור היא כי ביחס לכל 4 מגה וואט שהוגשו בגינם בקשות לרישיון מותנה יתקבל לכל היותר רישיון קבוע ל – 1 מגה וואט בלבד. תוצאת האמור ברורה: השקעה של מאות של אלפי שקלים בגין כל פרויקט שלא יצא אל הפועל בסופו של יום ירדו לטמיון.

איש אינו חולק על כך שסיכון זה היה ידוע ונלקח בחשבון על ידי היזמים בעת שנכנסו להשקעה במשק האנרגיה הסולארית במדינת ישראל. אך באותה נשימה ממש, סמכו היזמים על יתר הוראות ההסדרה ובכלל זה על הפרק החשוב והמהותי – הוא הפרק הקובע את התעריפים. היזמים לקחו בחשבון כי תשואות פרויקט שייכנס למכסה יפצו על ההוצאות האבודות שהוציאו בקידום פרויקטים שלא נכנסו למכסה. בנוסף יש לזכור כי הרשות עצמה נערכה מראש לירידת עלויות צפויה והראיה הטובה ביותר לכך היא העובדה שההסדרה המקורית הטמיעה כאמור מנגנון עדכון תעריפים הולך ופוחת על ציר הזמן וכן דאגה לגדר את החשיפה הכלכלית באמצעות קביעת מכסה מוגבלת.

פגיעה באינטרס הציבורי

ניתן להמשיך לדון ממושכות בדבר טענות היזמים ועל אובדן הרווחיות הפוטנציאלית של הפרויקטים בעקבות הפחתת התעריפים. אולם הואיל ובבסיס ההחלטה דובר על התרומה לאינטרס הציבורי על ידי החיסכון בעלויות המדינה והפחתת הסובסידיה אשר תינתן ליזמים, כדאי לבחון את הצד השני של המטבע, בדמות הנזק הפוטנציאלי אשר עלול להיגרם למשק הישראלי בכללותו בעקבות הפחתה של התעריפים ושינוי כללי המשחק בשלב מתקדם כל כך.

כניסיון לשמור על רווחיות עסקיהם, יפעלו היזמים כתגובה טבעית ומיידית להוזלת עלויות הפרויקטים שלהם בדרך של החלפה לטכנולוגיה וציוד זולים יותר, אשר יבואו על חשבון איכות הפרויקטים, היקפי ייצור החשמל והתשתית. עובדה זו תשנה את פני השוק הסולארי המתוכנן לפעול בישראל, תהווה קרקע פוריה לכניסת ציוד פגום או בטיב ירוד למשק, כאשר בסופו של יום מי שיסבול מכך יהיה כלל הציבור כמו גם חברת החשמל אשר תאלץ להתמודד עם האיכות הירודה של מתקני הייצור.

אפקט שלילי נוסף לפתיחת התעריפים יהיה גרימת סחבת נוספת למשק בשל פתיחת ההסכמים עם בעלי הקרקע וחברות ה – EPC. הקיפאון שעלול להתרחש בעקבות פתיחת ההסכמים אלה יגרום בסופו של יום לאי עמידה ביעדי הממשלה ובכך יפגע כאמור האינטרס הציבורי.

כמו כן, אין להתעלם מהעובדה כי הפחתת תעריפים, כשנתיים לאחר שפורסמו, משדרת חוסר וודאות ויציבות, ופגיעה של ממש באמינות הרגולטור בישראל. סביר כי משמעות החלטה זו היא שיזמים רבים בתחום, מקומיים וזרים כאחד, ידירו את רגליהם מהשוק המקומי, ויעמידו את ענף הפוטו-וולטאי בפרט ואת משק האנרגיה בישראל בכלל בסכנה, ובהתאם גם את השגת היעדים השונים שנקבעו על-ידי הממשלה.

בנוסף, אי הוודאות עשויה לפגוע פגיעה אנושה בכניסת משקיעים ושחקנים זרים למשק הישראלי. רבות דובר בעולם הפיננסי על עידוד הבאת משקיעים זרים לישראל, ובפרט הנושא רלוונטי בענף הסולארי אשר לאור חוסר הניסיון בישראל זקוק לשיתופי פעולה עם גופים זרים בעלי חוסן פיננסי וניסיון מתאים. בנוסף, מעצם היותה של ישראל מקום מואר ושטוף שמש, מהווה המדינה מקור עניין רב לחברות מחו"ל. אף על פי כן, אין זה סוד כי לא רבות הן ההשקעות של חברות זרות בענף הסולארי בישראל, וזאת לאור הסחבת וחוסר היציבות ברגולציה. הפחתת התעריפים כעת, לא רק שתבריח את פוטנציאל המשקיעים הזרים בענף הסולארי (אלה שעוד נותרו בו), כי אם גם עשויה להבריח משקיעים זרים בתחומים אחרים. אין חולק כי תוצאה זו נוגדת את האינטרס הציבורי ועשויה להביא לפגיעה בחוסנו של המשק הישראלי הזקוק להשקעות הזרות.

כמו כן, למרבה הצער, לאור אי הוודאות והפגיעה באמינות מצטייר השוק הסולארי הישראלי בעיני העולם כשוק חובבני ונטול אופק. דבר זה עלול להביא לנקיטת אסטרטגיה שיווקית של ספקי הציוד מחו"ל: הספקים והיצרנים מוכרים את הציוד במחיר מופקע, גם אם התוצאה תהיה עסקה חד פעמית עם אותו היזם, היות והם סבורים כי אין עתיד לשוק הסולארי בישראל וחבל להם להציע מחיר נמוך ואטרקטיבי לשוק "גוסס", לפיכך היצרנים והספקים מעדיפים ליהנות ממחיר גבוה כל עוד השוק הזה קיים בישראל.

לבסוף, רבות דובר ונכתב על בעיית הריכוזיות במשק הישראלי בכלל ובמשק החשמל והאנרגיה בפרט. אין ספק, כי הפחתת התעריפים תפגע בראש ובראשונה דווקא באותם יזמים קטנים נטולי הכיס העמוק (שגם כך נאנקים תחת נטל הרגולטור והבירוקרטיה הסבוכה). ההוצאות והתקורות הגבוהות יחסית הכרוכים בייזום פרויקטים סולאריים ובמימונם בשילוב עם היעדר תעריף אטרקטיבי, יגרמו לכך כי הכדאיות הכלכלית בהשקעה במספר פרויקטים מצומצם לא תהיה כלכלית עוד. לא ירחק היום שנראה אף את השוק הסולארי הופך להיות שוק ריכוזי עם מספר מצומצם ביותר של אותם שחקנים גדולים ומוכרים במשק הישראלי.

סוף דבר

הפחתת התעריפים אולי תביא לחיסכון בעלויות הישירות שמשקיעה המדינה בפיתוח משק האנרגיה המתחדשת, אולם מנגד עלולה לעכב את שוק האנרגיה המתחדשת ובכך יפגע הציבור בכללותו כתוצאה מוויתור על שימוש באנרגיות ירוקות, אשר היו חוסכות זיהום אוויר ופגיעה וודאית באיכות הסביבה. קצרה היריעה מלתאר את הסיכונים הרבים האורבים למשק האנרגיה במדינת ישראל (בצד הביטחוני והגיאולוגי), אך רבים המומחים שסבורים כי קיומה של אנרגיה הסולארית חשובה ביותר למדינת ישראל, ולא בכדי הגיעה הממשלה לאותה המסקנה בדיוק, כאשר בחודש ינואר 2009 פורסמו יעדי ייצור החשמל מאנרגיות מתחדשות. היום, כשלוש שנים לאחר פרסום היעדים הללו דומה כי עוד חזון רחוק למועד, ועצוב לראות כי על אף הקשיים העצומים  אשר עומדים בדרכם של היזמים, העיכוב בהגשמת היעדים אינו נובע מכיוון היזמים, ואף לא מצידם של הגופים המממנים, כי אם דווקא מכיוונה של מדינת ישראל.

הכותבים הינם עורכי דין במשרד אפשטיין רוזנבלום מעוז (ERM) משרד עורכי דין המתמחה, בין היתר, באנרגיה, פרויקטים ומימון

לקריאה מקוונת של מגזין תשתיות סביבה ואנרגיה: גליון 09 נובמבר – דצמבר 2011