לא דנמרק או נורבגיה וגם לא הולנד או שווייץ. ישראל היא המדינה המחמירה בעולם בנושא תקינה סביבתית, כך טוען עו"ד אריה נייגר, המתמחה בהגנה על תעשיות מזהמות
מגזין תשתיות: כמה שווים חיי אדם?
הרגולציה הישראלית היא ככל הנראה המוצר המושמץ ביותר על ידי כלל הגורמים במשק הישראלי. יהיו אלה הבנקים, התעשיינים, עורכי הדין והיזמים, כולם ידעו לומר שהרגולציה תוקעת מקלות בגלגלי השיטה, תוך שהיא מותירה אותנו, הישראלים, עם ידיים קשורות מאחורי הגב בבואנו להתמודד עם תחרות בלתי אפשרית מול השווקים העולמיים. עו"ד אריה נייגר, מומחה לדיני איכות סביבה בישראל, חקר את הרגולציה הישראלית לעומקה. לדבריו, הרגולטור הישראלי הפך את המציאות התעשייתית בישראל לגיהנום עלי אדמות, מבלי לקחת בחשבון את ההשלכות המסחריות שהן ישיתו על התעשייה.
כאשר נייגר מציג את ישראל כבעלת הרגולציה הסביבתית המחמירה בעולם, אני מבקש להפנות אותו לדו"ח המשרד להגנת הסביבה שפורסם זה מכבר, וקבע מיהן החברות המזהמות ביותר במשק הישראלי. במפתיע, או שלא במפתיע, היו אלות חברות הדלק למיניהן שכבשו את המקומות הראשונים תוך שהן צוברות נקודות שליליות בשל התעלמות שיטתית מהוראות סביבתיות שקיבלו מהמשרד.
"מה שאמרת עכשיו זו איוולת מוחלטת", מתקומם נייגר, וטוען ש-99.99% מן המפעלים מצייתים לחוק כל הזמן. "על כמה מפעלים מזהמים הם דיברו? על עשרות. וכמה מפעלים עם פוטנציאל זיהום יש במדינת ישראל? כמה אלפים. אז נשארנו עם אחוז חורג אחד. מתוך האחוז הזה צריך לקחת בחשבון שכל אחד מן המפעלים האלה פולטים עשרות חומרים. החריגות יכולות להתייחס לחומר אחד בלבד מתוך ארובה אחת בלבד. אז כשאתה לוקח את סך כל הפעילות התעשייתית אתה מקבל בדיוק את הפרופורציות שאני מדבר עליהן".
אם כן, מהי הבעייתיות ברגולציה הישראלית בנוגע לשמירה על איכות הסביבה מצד התעשייה?
"איכות סביבה זו בעצם אחת המגבלות שחלות על התעשייה. התעשייה כשלעצמה היא תהליך מאוד פשוט: בצד אחד נכנס חומר גלם ובצד השני יוצא מוצר. באמצע יוצאת פסולת. זהו. זה נכון לכל תעשייה. גם לתעשייה המסורתית וגם לחקלאות. הרגולציה של איכות הסביבה והתעשייה זו רגולציה של הפסולת בעצם. השאלה היא מה עושים עם הפסולת? לתעשייה כמו לכל דבר, יש תועלת ויש מחיר. החוכמה של כל מדיניות, ולא רק בתחום איכות הסביבה, היא למצוא את נקודת האיזון שבה אתה מפיק את התועלת מן התעשייה מצד אחד, אבל היא לא גורמת נזק יותר מידי גדול מצד שני."
קווים לדמותו של הבירוקרט השמרן
"הבעיות ברגולציה בישראל הן מבניות" מסביר נייגר את משנתו " אין כאן אף גוף שבודק עלות מול תועלת. זאת אומרת שבמדינה אין שום מנגנון הבודק את ההשלכות הרוחביות של הרגולציה. בכל פעם שממשלה קובעת מגבלה, היא צריכה לקחת בחשבון את התועלות שיש לזה וגם את המחיר שיש לזה אני אתן דוגמה . גלעד ארדן , השר היוצא, אמר כמה וכמה פעמים ש'באוצר בודקים' את הסוגיה הזו אב בפועל באוצר לא בודקים. באוצר אין אגף, אין מחלקה, אפילו לא סטודנט בחצי משרה, שבודק את הדבר הזה. בארה"ב לא מגישים הצעת תקן מבלי שהיא עוברת גוף שנקרא OMB, Office of Management and Budget, הבודק את יחסי העלות מול התועלת שלה".
עו"ד אריה נייגר
תוכל לתת דוגמה לבעייתיות הזו?
"אנחנו לא כל-כך אוהבים להכיר בעובדה הזאת אבל בריאות זה כסף וכסף זה בריאות. בקיץ 2012, כשהיה מחסור בגז טבעי, חברת החשמל רצתה להשתמש במזוט. מכיוון שמזוט מזהם יותר מסולר, המשרד לאיכות הסביבה הכריח את חברת חשמל להשתמש בסולר. למיטב זכרוני ההתעקשות של המשרד לאיכות הסביבה שבקיץ אחד לא ישתמשו במזוט אלא בסולר, שללא ספק הועילה לאיכות הסביבה בישראל, עלתה בין שישה לעשרה מיליארד שקל למשק. אתה יודע איזו השקעה בבריאות אפשר לעשות בשמונה מיליארד שקל? בסכום הזה אפשר לבנות 3 בתי חולים, אפשר למלא את סל התרופות. עכשיו, תשאל את עצמך כמה בריאות קיבלנו כתוצאה מכך שבאותו קיץ השתמשנו בסולר ולא במזוט. ההנחה שלי ושל אנשי מקצוע היא שהתועלת הבריאותית הייתה שולית, כמעט כלום".
"הבעיה המבנית השנייה ברגולציה כאן היא שאין בישראל מנגנון מקצועי לקביעת תקנים. כלומר, אין בישראל מנגנון מחקרי, מוסד שבודק ויכול לקבוע תקנים שרלוונטיים לנו. בישראל לא נותנים משאבים למחקר עצמאי. אז מה עושים? נכנסים לאינטרנט ובודקים מה יש בעולם. אז מתברר שבכל מדינה מותרים ערכים אחרים. מה יעשה הבירוקרט? הבירוקרט לעולם ייקח את התקן הכי מחמיר. זה הערך היחיד שהוא יכול לשים על השולחן ולא יבואו אליו בטענות וכך אנחנו מאמצים את הסטנדרטים שמן הסתם, הם של מדינות עשירות יותר מישראל, כי הן יכולות להרשות לעצמן, או שנקבעו מכל מיני סיבות אחרות שלא רלוונטיות לנו".
המעבר מסולר למזוט של חח"י בעלות של 6 מיליארד ש"ח, השתלם?
כשהחלקאות גברה על התעשייה
עניין נוסף שאירופה לא נדרשת אליו לדברי נייגר, הוא נושא התמלחות בשפכים, וזאת דווקא משום שישראל היא המדינה שממחזרת הכי הרבה מים לשימוש בהשקיה: "מתקני הטיפול, שהופכים את המים לראויים להשקיה, לא יכולים לטפל בכל החומרים. למשל, הם אינם יכולים לטפל במלחים שנמצאים בכל תעשיית המזון, במיוחד בתעשיית הבשר בגלל ההכשרה, ובעוד הרבה תעשיות. מכיוון שגידולים חקלאיים לא אוהבים מלח, קבעו תקנים האוסרים על מפעלים להזרים אותו מלכתחילה. באירופה בכלל לא ממחזרים מים, למעט ספרד שמיחזור המים בה הוא כעשרה אחוז מזה שבישראל. התמלחות מגיעות לים דרך הנהרות, ולים לא מפריע שזורם אליו מלח. אז המטרה היא לכאורה מטרה טובה, אבל יש כאן מצב שהועדפה החקלאות, כלומר ההשקיה, על התעשייה. זו החלטה לגיטימית, אך משמעותה שמפעל מזון בישראל צריך לעמוד בתקנים שמפעל מקביל אליו באירופה לא צריך. כל נושא התמלחות הוא נטל מאוד כבד על תעשיית המזון בישראל ובעיה ייחודית לישראל. באירופה ובעולם לא מגבילים הזרמת מלח".
לסיום, נייגר מצביע על הבעיה השלישית ברגולציה הישראלית: "בישראל סטנדרט האחריות בנושא איכות הסביבה חמור בהרבה מזה של אירופה, ונקרא 'אחריות קפידה'. משמעותו היא שגם אם לא התכוונת לחרוג ולזהם, וגם אם לא התרשלת, במידה ובמבחן התוצאה קרה מה שקרה, אתה אשם. אלא אם תוכיח שנקטת בכל האמצעים למנוע את החריגה שקרתה. אין דבר כזה בשום מקום בעולם חוץ מבאנגליה. בישראל אם באתי ודגמתי אותך וראיתי שאתה חורג באחוז אחד – אתה עבריין. בהולנד, במצב זהה, יש לך 3 חודשים לשפר את זה. לא שיפרת את זה – רק אז תוגדר כעבריין."
מה לדעתך היה צריך להשתנות מצד הרגולטור כדי להקל על התעשיינים?
"אני צועק את התשובה הרבה מאוד שנים, ויש כבר הבנה שישראל חייבת שיהיה לה מנגנון של עלות-תועלת. משרד התמ"ת, משרד ראש הממשלה ויוג'ין קנדל, מנסים להביא לכאן מתודולוגיה שנקראת RIA – .Regulatory Impact .Assessment. ההצעה שלי היא מאוד פשוטה: ליישם מתודולוגיה של עלות-תועלת. כמעט לכל המדינות ב- OECD יש מנגנון כזה. דבר נוסף שנדרש בישראל הוא מודל תקני של תוכנית אכיפה פנימית, שיוכר על-ידי המשרד לאיכות הסביבה. במידה וקורית תקלה במפעל בו מיושמת תוכנית אכיפה שכזו באופן שקוף ותקין, אותו מפעל יזכה לאיזשהו 'גרייס' (חסד): קנס מופחת מצד אחד, או אי הגשת כתב אישום בפעם הראשונה. ישנם מודלים שונים בעולם לתוכניות אכיפה, והם ומבוססים על זיהוי כל הדרישות הסביבתיות שחלות על המפעל וביצוע התוכנית בשטח, על פי נהלים שנקבעו. המצב הזה יביא לכך שברגע שמתגלית תקלה, היא תתוקן מיידית, תוך תיעוד רציף".