כפי שהעולם למד במשבר הדוט קום בתחילת העשור הקודם, המודל הכלכלי חשוב לא פחות מהטכנולוגיה ולכן בעיני רבים הטלת מס הפחמן היא קריטית

המזהם ישלם: מס על פליטות פחמן – המקרה האוסטרלי

מאת: אהוד גונן

אוסטרליה ומדינות אחרות בעולם מטילות לאחרונה מיסים על פליטות פחמן לאטמוספרה ממפעלים מזהמים. מדובר למעשה על שינוי במודל הפיקוח והרגולציה על זיהום שהחל עוד בסוף המאה שעברה והוא מעבר ממשטר רגולטורי של תקנים למשטר המשלב רגולציה ותמחור הערך המוסף השלילי.

כפי שהעולם למד במשבר הדוט קום בתחילת העשור הקודם, המודל הכלכלי חשוב לא פחות מהטכנולוגיה ולכן בעיני רבים הטלת מס הפחמן היא קריטית מבחינות רבות ביצירת הסביבה הכלכלית, ולא רק הרגולטיבית, לסקטור הכלכלה הירוקה.

התפתחות זו היא ללא ספק שלב קריטי בהתפתחותה של 'כלכלה ירוקה' המשלבת בתוכה טכנולוגיות מתקדמות מצד אחד ומודל כלכלי בר קיימא מהצד השני. נשמע טוב? זה רחוק מלהיות פשוט כפי שזה נשמע.

הרקע הכלכלי-תיאורטי להטלת מס פחמן

מס פליטות פחמן היא דרך כלכלית להביא לידי ביטוי את מחיר הזיהום ויצירת 'כלכלה ירוקה' – מכלול של מודלים כלכליים, טכנולוגיות, רגולציה ממשלתית ווולונטרית המכלילים את הנושא הסביבתי בכל הפעילות הכלכלית של המשק. בעצם מדובר במגמה רחבה יותר של 'צרכנות פוליטית' קרי הפיכת הכוח הכלכלי -צרכני לכוח פוליטי על מנת להביא לשינויים בתהליכים רחבים שעיקרן רווחה חברתית וסביבתית ברמת הפרט. בימנו מוצר אינו נמדד רק במחירו או על פי המפרט הטכני שלו, אלא גם על ידי סט שלם של ערכים כגון איכות סביבה, שכר הוגן לעובדים שיצרו אותו וכו.

הסביבה המאקרו כלכלית תומכת בשינוי כזה על ידי מתן מענקים או הטבות מס לפיתוח טכנולוגיות ירוקות, ומנגד מיסוי טכנולוגיות ותהליכים מזהמים וכמובן הכללת 'המימד הירוק' בכל שלבי התכנון הלאומי של המשק. הטלת מס פחמן אליבא ארגוני הירוקים הינה דרך שבה באמצעות מנגנוני השוק התימחור של המוצרים נכון יותר ומאוזן יותר, אולם זה לא תמיד עובד כפי שמראה לנו המציאות.

אז מה הוא מס הפחמן אותו הטילה אוסטרליה? העיקרון פשוט להבנה, לדוגמא, תחנת הכוח הפולטת זיהום אויר לסביבה (פחמן) תשלם מס המבוסס על כמות הפחמן שהיא פלטה. המס מן הסתם יגולגל ברובו על הצרכן וזה יתבטא בעליית מחירי החשמל שיגרמו לירידת הצריכה עד התייצבות שוק החשמל בשיווי משקל חדש. יש הקוראים לזה עליית מחירים – אחרים טוענים שלמעשה זהו מחיר נכון יותר, תיקון טכני משמעותי המשקף את העלות האמיתית של יצור החשמל (כולל העלויות השליליות).

הרצון להתחרות ולהוריד מחירים יגרום לתחנת החשמל להכניס טכנולוגיות חדשות מזהמות פחות כדי שהיא תשלם פחות מס פחמן וכך תוכל לדרוש מחירים נמוכים יותר על החשמל ממתחריה שלא יכניסו טכנולוגיות ופתרונות כאלו.

אבל זה לא נגמר רק ביצרן הסופי. מחיר הפחם בדוגמא שלנו המסיק את תחנת הכוח יעלה גם כן, מדוע? כי מחיר הובלותו כיום מהמכרה אל תחנת הכוח אינו משקף את עלות הזיהום של המשאיות, האוניות והרכבות שבהם הוא עשה את דרכו. בקיצור עליית מחירים כוללת בכל החזיתות שתעצב מחדש את מבנה הכלכלה והמשק שלנו בצורה קצת שונה המביאה בחשבון את הערכים השליליים של תהליכי היצור וההובלה של המוצרים שלנו.

למה חשוב למעשה להטיל מס על הזיהום או בעצם לתמחר את הזיהום? מדובר בעצם בניסיון למדוד את עלות הזיהום. ברור לנו כיום שיש לזיהום סביבתי עלות. החל מעלות רפואית מידית לתושבים הגרים ליד תחנת כוח לדוגמא דרך עלות המשתקפת בירידת איכות החיים של תושבים רחוקים יותר ועד האפשרות של עלות השינויים האקלימיים הגלובליים שנצרו עקב הצטברות הזיהום ממקורות רבים. בעבר נחשבו עלויות שליליות אלו לזניחות יחסית, אולי הכרחיות ואף לבלתי ניתנות לתימחור. אולם נראה כי המגמה הנוכחית היא מדידת ומיסוי פליטות אלו על מנת להגבילן. זה אינו פשוט מבחינה פוליטית כפי שמלמדת הדוגמא האוסטרלית.

מחקר אוסטרלי הראה כי הטלת מס של 23 דולר אוסטרלי (סביב 21 דולר ארה"ב) לטון פחמן על דלק יגרום לעליה של 5 סנט במחיר ליטר בנזין לצרכן הסופי בתחנת הדלק (כיום נמכר ליטר בנזין באוסטרליה במחיר של כ 1.4 דולר אוסטרלי, קרי מדובר על מס בשיעור של כ3%). מדובר בהחלט במס שהציבור ירגיש אולם לא משהו שישנה מהותית את הרגלי הצריכה שלנו. פריצת הדרך המחשבתית היא בקביעת תג מחיר לזיהום שיאפשר למדוד טכנולוגיות נקיות יותר כנגד פרמטר מוסכם.

לא מדובר פה בכשלון מערכת התימחור של השוק החופשי. ההיפך – מדובר בניצול מנגנוני השוק החופשי – על ידי תימחור הזיהום – כדי להביא לידי ביטוי פרמטרים נוספים בשרשרת הערך של הכלכלה המודרנית.

אז כמה שווה הזיהום הזה? ובכן האמינו או לא הזיהום שווה מיליונים. הטלת מחיר על זיהום תהפוך אותו מנטל לכלכלה לנכס עבור הכלכלה הירוקה. הכיצד? פשוט מאד- יש תג מחיר לזיהום! ולכן אפשר למדוד ולתמחר כל פעולה למניעת זיהום, למדוד את כדאיותה ולחלק את המחיר בהתאם לאורך שרשרת הערך של המוצר.

המחירים העולמיים לטון פליטות פחמן נעים סביב 22-25 דולר לטון, הזיהום הנפלט לצערנו לאטמוספרה ברחבי העולם הינו (החזיקו חזק) 32 אלף טון בדקה. חישוב פשוט מראה כי כל דקה נפלט לאטמוספרה פחמן בשווי של כמליון דולר (או מעל מיליארד דולר ביום!) – לאותם אלו שישכילו להפוך את הנטל הזה לנכס באמצעות טכנולוגיה חדשנית ומודל כלכלי מוצלח.

אם זה כל כך טוב למה לא עושים זאת כולם? אוסטרליה כמקרה בוחן

בראשון ביולי, ניכנס לתוקפו חוק פליטות הפחמן האוסטרלי. החוק קובע מס בשיער של 23 דולר אוסטרלי (בערך 21 דולר ארה"ב לפי שע"ח יולי 2012) על כל טון של פלטות פחמן לסביבה על קבוצה בת 500 חברות באוסטרליה הנהנות מהתואר המפוקפק 'רשימת 500 המזהמים הגדולים'.

באוסטרליה יש מודעות רבה מאד לנושאי סביבה. מיחזור פסולת ביתית, נושאי מים, אנרגיה ועוד נמצאים גבוהה בסדר היום הציבורי. לכן העובדה כי פליטות הפחמן לנפש באוסטרליה הן הגבוהות ביותר מבין מדינות OECD מפתיעה מאד. הסיבה לכך נעוצה בעיקר בתעשייה הכבדה באוסטרליה שבאופן היסטורי ניהנת ממקורות אנרגיה זולים וזמינים כך שאין תמריץ להשקעה בתשתיות חדשות. לדוגמא ניתן לציין מפעלי מתכת או תחנות כוח חשמליות הבנויים בצמוד למכרות פחם. הפחם מועבר במסוע ישירות מבטן האדמה אל הכבשן או הטורבינה – זה נוח מאד, זול אבל אינו ממריץ להתייעלות תפעולית או סביבתית.

העיקרון שהנחה את מקבלי ההחלטות בקנברה בירת אוסטרליה היה כפול ונוגע הן בצד ההיצע של מוצרים עתירי זיהום ויצור חשמל והן בצד הביקוש של מוצרים אלו מצד הצרכן הסופי.

על מנת לשנות התנהגות, הצרכן הבודד ומשקי הבית צריכים תמריץ גדול (עשרות אחוזים ממחירי המוצר) ואילו התעשייה ומפעלי היצור צריכים תמריץ קטן יותר כדי לשנות התנהגות – אחוזים בודדים לטווח ארוך יעשו שינוי גדול בבניית תשתיות מבחינת הכדאיות הכלכלית שלהן.

לכן עקב הטלת המס אמורה התעשייה (לפחות תיאורטית) לעבור לתהליכים מזהמים פחות ולהעלות את מחיר המוצרים המזהמים יותר. הצרכן לעומת זאת אמור לצרוך פחות מוצרים מזהמים – שמחירם יעלה ולדרוש מוצרם המזהמים פחות – שמחירם לא ישתנה.

ברור כי בטווח הקצר מרבית המס יגולגל על הצרכן הסופי, אולם ההיגיון הכלכלי אומר שכאשר יש מחיר ברור לזיהום מצד אחד יפעל מנגנון השוק מהצד השני ליצירת אלטרנטיבה ויביא להתפתחות של תעשייה "ירוקה" שתתרום לאוסטרליה על פי ההערכות עשרות אלפי מקומות עבודה חדשים.

הממשלה אף הבטיחה פיצוי בצורת מענקים או הפחתות מיסים למרבית משקי הבית, הפיצוי יבוא על חשבון עליית המחירים הצפויה עקב הטלת המס. הכוונה היא כי בעוד שכוח הקניה הממוצע של משקי הבית יישאר פחות או יותר קבוע (הטלת מס על מוצרים מצד אחד ומתן מענקים מצד שני) הרי שהצרכנים והתעשייה יטו את צריכתם למוצרים זולים יותר שלא מוטל עליהם מס – קרי מוצרים ידידותיים יותר לסביבה.

אולם על מנת שכל המנגנון הזה יפעל יש צורך בוודאות כלכלית – דבר לחלוטין לא בטוח באקלים הפוליטי הנוכחי באוסטרליה ובעיקר משק סגור – דרישה בעייתית בכלכלה גלובלית.

נתחיל בפוליטיקה האוסטרלית – אומנם כניסתו של החוק לתוקף הוא כנראה תחילת הסוף של מאבק בן שנים שמנהלים ארגונים ירוקים באוסטרליה כנגד התעשיות הכבדות במדינה, אך החוק התאפשר עקב היותה של מפלגת הירוקים מפלגת לשון המאזניים בממשלת ג'וליה גילארד הנוכחית (נשמע מוכר ..?).

ראש האופוזיציה טוני אבוט נשבע 'שבועת דם' כי יבטל את המס אם תיבחר מפלגתו בבחירות הכלליות באוסטרליה בעוד כשנה. הכרזה כזו מטילה צל כבד על ודאות התהליך כולו. האופוזיציה בראשותו של אבוט טוענת כי הטלת המס הינה מחיר אותו משלם הציבור האוסטרלי על הכנסת מפלגת 'הירוקים' לממשלה. תפיסת עולמו של אבוט כראש המפלגה הליברלית הינה כמובן הסרת מעורבות ממשלתית והקטנת מיסים ולא נראה שיש איזה סיכוי שיסכים להקים ממשלה עתידית בקואליציה עם מפלגת הירוקים.

השקעות בפרויקטים של תשתית ואנרגיה הינן השקעות ארוכות טווח הנמדדות בעשרות שנים. חוסר הודאות בדבר המשכיות המס גם תחת ממשלות אחרות בעתיד מכניס חוסר ודאות כלכלי לגבי המחיר העתידי האלטרנטיבי של הזיהום ושל ההשקעה בטכנולוגיות נקיות. משמעות הדבר כי החברות הגדולות לא יכנסו לפרויקטים ארוכי טווח להקטנת הזיהום לאור הטלת המס אלה יטילו את העלות על הצרכן הסופי – משמע לא רק שהזיהום ימשך, גם יוקר המחיה יעלה.

הטבע אינו מכיר בגבולות פוליטיים וברור שכדי להצליח במהלך כזה יש צרך בפעולה בין לאומית מתואמת. החוקה האוסטרלי הינו מקומי ואינו קשור לתהליכים הבין לאומיים (שאינם מצליחים להמריא) ולכן הוא מעלה שאלה בדבר התחרות מיבוא זול בעיקר ממדינות אסיה.

יצרנים אוסטרלים טוענים במידה רבה מאד של צדק כי המס מקטין את יכולת התחרות שלהם מול יבואנים זרים. בעוד שהמודל הכלכלי המוצע על ידי ממשלת ג'לארד יעבוד כפי הנראה עבור יצרני החשמל האוסטרלים (אוסטרליה הינה יבשת מבודדת גיאוגרפית ולא ניתן לייבא חשמל ממדינות שכנות) הרי המס המוטל על מפעלי יצור גדולים באוסטרליה ואינו מוטל על מתחריהם בארצות אחרות למעשה גורם למחיריהם להיות יקרים ובלתי אטרקטיביים הן בשווקים האוסטרלים והן בשווקים הבין לאומיים. הירוקים טוענים שעל המפעלים להתייעל – התעשיינים טוענים (בצדק גמור) שמפעלים רבים יקטינו ייצור ואף יסגרו עקב החוק.

השאלות הקשות עדין לא הסתיימו. אומנם פליטות פחמן נמצאות במוקד הדיון הציבורי במיסוי זיהום, אולם מה בדבר מזהמים אחרים רעילים אף יותר כגון תחמוצות גופרית וחנקן. האם אנו עדים לתחילתה של מערכת מיסוי נפרדת לכל מזהם הנפלט לסביבה – זה לא נשמע הגיוני, מהצד השני מיסוי פחמן בלבד יכול לגרום לשינויים בתהליכי היצור שיעודדו פליטת מזהמים אחרים שאינם נמדדים וממוסים על חשבון הפחמן.

מוקדם לקבוע האם מס הפחמן האוסטרלי יהיה רק נטל לכלכלת היבשת או חבל הצלה לסביבה, דבר אחד ברור – הדילמות העומדות בפני המחוקקים האוסטרליים ילוו פוליטיקאים בכל העולם בשנים הקרובות.

הכותב הינו עורך הבלוג 'יחב"ל על הזמן' ובעבר הנספח המסחרי של משרד התמ"ת באוסטרליה

המאמר התפרסם לראשונה במגזין תשתיות גיליון ספטמבר אוקטובר 2012