כשלי משק האנרגיה והחשמל במרכז דו"ח מבקר המדינה יוסף שפירא שפורסם היום

סיקור מיוחד: דו"ח מבקר המדינה על משק האנרגיה והחשמל 

יוסף שפירא, מבקר המדינה – צילום: באדיבות דוברות מבקר המדינה

מאת: חגי אנסון ונתי גרנץ 

היום בשעה 16:00 פורסם דו"ח מבקר המדינה 63א' העוסק לעומק במצב בתחום התשתיות האנרגיה והחשמל. אחד החלקים בדו"ח על משרד האנרגיה והמים מתייחס לנושא תכנון משק החשמל וביצוע התכניות. אין זה סוד שמשק החשמל הסובל מעודף רגולציה ובירוקרטיה זה שנים רבות מנוהל במקרה הטוב טלאי על טלאי, ובמקרה הרע בהתנהלות של כיבוי שריפות מכח האינרציה ללא יד מכוונת של ממש, ללא תוכנית אב וללא מטרות, יעדים ואמצעים לעמוד בהם לטווח הארוך.

בעבר כבר צוטטו בפורטל תשתיות התבטאויות של בכירי וקברניטי משק החשמל המעידים על התנהלות חפיפניקית ומסורבלת של המשק. ברשות החשמל כבר הכירו בכך מזמן. החל מעודד אגמון, ראש אגף הסדרה ברשות החשמל שטען בכנס הסולארי השלישי של פורטל תשתיות (איתו הסכים סגן יו"ר רשות החשמל לשעבר אילן סולימאן) כי קודם יש לעמוד ביעדי 2014 לפני שיקבעו יעדים ל-2050 או 2030 כפי שגרמניה מכינה. ואילו משה שטרית, ראש אגף בכיר לרישוי ברשות החשמל הודה בכנס יום הרוח הבינלאומי של איגוד חברות האנרגיה המתחדשת שהשוק והרשות לא יעמדו ביעדי אנרגיית הרוח שנקבעו.

יו"ר רשות החשמל היוצא אמנון שפירה (שפרש לאחר עימות ממושך ומתוקשר מול שר האנרגיה והמים) אמר לתשתיות כי הוא מודאג בכנות לעתידו של משק החשמל הישראלי אם דברים ימשיכו להתנהל כפי שהם מתנהלים כעת. אליו הצטרף יו"ר ועדת הכלכלה של הכנסת, כרמל שאמה שאמר בסיומו של דיון סוער על הגורמים לבצורת החשמל כי  "במשק החשמל משחקים בעתידה של מדינת ישראל"

אך לא רק בתחום המתחדשות פורטל תשתיות אמר בקול את מה שכולם לחשו. בעת חתימת חוזה הספקת הגז של בין שותפות "תמר" ודוראד – ציין שר האנרגיה שכעת ישנה יחידת ייצור עצמאית ראשונה ועוד שלושה פרויקטים עתידיים כשכולם נשענים על מקור אנרגיה שאינו בנמצא עדיין בכמות הדרושה – הגז הטבעי. (אנקדוטה לא משעשעת מאותו מעמד היא בה השר מסביר ליו"ר קצא"א הנכנס, השר בלי תיק לשעבר יוסי פלד על קיומו ומהותו של חוק משק החשמל החדש 1996..). אז לפני שמשליכים את דוח המבקר אל דפי ההיסטוריה נתמקד לרגע בהבנת הכשלים העיקריים של משק האנרגיה והחשמל בישראל.

מחפשים אבא: אין תכנית אב כוללת למשק האנרגיה

מבקר המדינה פותח את פרק ניהול משק החשמל בחוסר קיומו והיעדר הגדרתו של הממונה. אולם תפקיד זה מעולם לא הוגדר ואויש באנשי מקצוע. (הוא לא ניתן גם לחברת החשמל כיוון שהרפורמה במשק האנרגיה כוללת פירוק והפרטה של חח"י). כך הגוף שלא הוגדרו סמכויותיו אמון על הוצאה לפועל של תכנית האב למשק האנרגיה שמעולם לא נכתבה במלואה וגם חלקיה לא הוצאו אל הפועל. בנוסף טוען המבקר, אין גוף שהוסמך לנהל את תכנון המערכת, כולל גוף האמון על אישור התכנון. משרד האנרגיה, כך על פי הדו"ח, אמנם הכין תכנית אב (חלקית) אך לא רק שלא פעל למימושה, אלא השאיר את נושא הפיתוח פרוץ ונתון בידי חברת החשמל, וכחברה ממשלתית השליטה בפועל היא של אגף התקציבים במשרד האוצר. המבקר קובע לבסוף כי "הוא (משרד האנרגיה והמים ח.א.) לא עשה את הצעדים הנדרשים ליצירת ביטחון אנרגטי; ואף לא הבהיר את משמעותו מבחינת תמהיל הדלקים הרצוי, לרבות מידת הסתמכותו של משק האנרגיה על גז."

בעיית תמהיל הדלקים: אין יציבות של מקורות האנרגיה

תמהיל הדלקים האופטימלי של ישראל עדיין לוט בערפל. משק החשמל מתבסס כיום על מגוון מקורות אנרגיה: מפחם, גז טבעי, ואנרגיה סולארית ועד סולר ומזוט ובעתיד יתכן ותצטרף אליהם תחנת כוח גרעינית. לכל אחד ממקורות האנרגיה יתרונות וחסרונות, הפחם זול ומזהם, הגז הטבעי זול ונקי יותר אך פגיע יותר והאנרגיה המתחדשת נקייה אבל דורשת אמצעי גיבוי וניהול אחר של רשת החשמל. תמהיל דלקים אופטימלי יספק לישראל ביטחון אנרגטי במחיר זול ככל האפשר תוך שמירה על בריאות הציבור.  

המבקר סוקר את פעילות משרד האנרגיה בפיתוח מערך הייצור ומציין שתמהיל הדלקים מראה שייצור באמצעות פחם ירד אל מתחת ל-50% ואילו הגז הטבעי יהווה 70% מתמהיל הייצור. המבקר מביא את דברי מנכ"ל משרד האנרגיה שאול צמח, בשנת 2010 בו קבע שיש להבטיח כושר ייצור של לפחות 50% מפחם "ולהקפיד ששיעור החשמל המיוצר מגז טבעי לא יהיה גבוה מ-50% בשעה נתונה ונמוך מ-40% בשנה". המבקר קובע ששינוי תמהיל הדלקים נעשה "ללא תסקיר סיכונים מקיף ומקצועי לבחינת תמהיל הדלקים המיטבי למדינה". בנוסף קובע המבקר ששינוי המדיניות נעשה ללא תכנית מסודרת, ללא עבודת מטה, וללא התייחסות להשפעת תקלה באספקת הגז בעת שייצור החשמל באמצעותו עולה על 50%.

על תמהיל הדלקים כבר נכתב רבות בפורטל תשתיות והנושא נדון בועדת קנדל לקביעת תעריף הגריד פאריטי (תמחור העלות האמיתית של החשמל הנקי והמזהם למשק) עבור שוק האנרגיות המתחדשות, שאת מסקנותיה היייתה אמורה לפרסם מזמן, אולם ישנן הערכות של גורמים בתעשייה שאלו יתפרסמו בנובמבר הקרוב בכנס אילת אילות לאנרגיה מתחדשת.

פיתוח מערך הייצור ובצורת החשמל: אין איזון ייצור – ביקוש במשק האנרגיה

כשלי תחום פיתוח משק החשמל שהביאה לבצורת החשמל בקיץ האחרון (עליה הכריז שר האנרגיה בפברואר 2012), הם נגזרת ישירה מחוסר קיום תכנית אב ונוסחת תמהיל דלקים. על פי המבקר, השר אישר הקמת יחידות ייצור פרטיות (יח"פים) בקיבולת הגבוהה מצורכי המשק, ולעומת זאת לא ביקש מחח"י להקטין את היקפי הייצור שלה, ובכך סיכן את המשק בעודף ייצור, מה שעשוי לעלות למשק החשמל בין 4.3-6.4 מיליארד ש"ח בייצור חשמל עודף. המבקר מביע חשש שבזמן שהרפורמה תקועה והמערכת עדיין מנוהלת בפועל על ידי חברת החשמל סקרי ההיתכנות של היח"פים (כולל היקפי שימוש, שעות פעילות וחיבור לרשת ההולכה) עשויים להיות מוטים לטובת חברת החשמל.

בנוסף מציין המבקר כי עיכובים בהיתרי הבנייה של מתקני הולכת החשמל עשויים לעכב את חיבור היח"פים לרשת ההולכה ולעכב את הקמתם וכן את אספקת החשמל מהם, קרי – ייקור המיזם שעשוי, בדרך כזו או אחרת, להיות לנטל כלכלי נוסף על הצרכני החשמל בסופו של דבר. יש לזכור את לקחי השוק הגרמני, בו כיום ישנה דרישה של בעלי ויזמי מתקני ייצור באמצעות טורבינות גז לסובסידיה במקרה ולא יידרשו ל-2000 שעות ייצור בשנה אחרת הקמת המתקן אינו כלכלי.

פרויקט תחנה D: אין רזרבות ייצור למשק החשמל

המבקר כמובן אינו פוסח על פיאסקו תחנת הכוח D באשקלון אשר הקמתה נדחית זה מספר שנים. בוועדת הכספים של הכנסת טען אמיר אדרי, מנהל אגף בכיר, תכנון ופיתוח מדיניות, באגף התקציבים של משרד האוצר, שהתחנה כפי שתוכננה לא הייתה כלכלית והאגף לא יאשר הקמת תחנה לא כלכלית וכך נתקע הפרויקט. המבקר קובע כי השלמת הקמת התחנה במתווה של תחנה פחמית הכוללת סולקנים להפחתת זיהום אוויר לפני ארבע שנים הייתה מאפשרת בין השנים 2011-2013 (שנות המחסור בגז טבעי עליו נשען משק האנרגיה) רזרבה של 1,260 מגה וואט. כלומר – מאפשרת למשק לא להגיע למשבר האנרגיה תוך צריכה מועטה בהרבה של סולר ומזוט יקרים ומזהמים. (חח"י שרפה סולר ומזוט בהיקפים של 100 מיליון שקל ביום במהלך הקיץ האחרון). ובכך לחסוך למשק בין 2.7 ל-4 מיליארד דולר. חישוב זה אינו כולל עוד 430 מיליון דולר שהיו עשויים להיחסך בעלויות זיהום אוויר תוך הפעלת מתקני ייצור בסולר, מזוט ופחם ללא סולקנים.

המבקר ממחיש את מחדל תמהיל הדלקים במקרה פרויקט D כשהוא קובע ששינוי מודל התחנה (תחנה דו דלקית המונעת בגז טבעי ופחם כגיבוי) "הוא (משרד האנרגיה ח.א.) לא בחן את התועלת של תחלופה מלאה בין הדלקים האלו. המשרד נגעו לטווח הקצר בלבד של עלות הקמת המיזם, והוא לא שקל זאת בהיבט של עלות התפעול והתחזוקה במשך כל זמם קיומה של תחנת הכוח" לפני שהמליץ על התכנית למעוצה הארצית לתכנון ובנייה. אך גם לאחר שהיה ברור שפרויקט D לא יעמוד בלוח הזמנים ולא יצא לפועל כמתוכנן, המשרד לא עידכן את תכנית הפיתוח ולא הכין תחזית ביקוש עצמאית כתשתית לתכנון מערך הייצור.

רשות החשמל: אין תיאום מול משרד האנרגיה ואת המחיר ישלם האזרח הקטן

רשות החשמל אינה יוצאת נקייה. המבקר טוען שהתיאום בין משרד האנרגיה והרשות "לא קיימו התייעצות בפועל, לפני שאישר (משרד האנרגיה ח.א.) השר את תכנית הפיתוח לחברת החשמל בדצמבר 2010 . בהיעדר התייעצות כזאת, קיים חשש כי תכנית הפיתוח שתבוצע אינה המיטבית". בנוסף קובע המבקר כי הרשות קבעה אמות מידה בנושא ביטוח היח"פים, לא התאימה את עלויות הביטוח בחישובי מרכיב הייצור וכן לא קבע תעריפים לשירותי גיבוי ושירותים נוספים שחח"י מעניקה ותעניק ליח"פים. בנוסף, הרשות לא דרשה מיח"פים להגיש לה דו"חות כנדרש ברישיון ההפעלה.

אולם הביקורת החמורה ביותר הנמתחת על הרשות היא בנושא התעריפים. בעקבות תכנית חירום של שר האנרגיה הקודם – בנימין (פואד) בן אליעזר, ב-2007 להקים יחידות ייצור חדשות על ידי חח"י. הרשות קבעה תוספת של מיליארד שקלים למרכיב הייצור (ובפועל לתעריף הצריכה של האזרח). בשנת 2008 הכירה הרשות מראש בהוצאות של 2 מיליארד הצפויות לחח"י כדי להקים את מתקני הייצור של תכנית החירום. במרץ 2011, הרשות החליטה לפרוס את החוב של חח"י לצרכנים עד שנת 2025 כדי לממן את שלב ב' של תכנית החירום של פואד, ובכך בפועל היא הטילה מלווה חובה על צרכני חח"י (קרי כל אזרח צורך חשמל) "שלא על ידי הממשלה ושלא באמצעות חקיקה, ולפיכך אינה עומדת בהוראות החוק".

סיכום: כולם רבים ומאשימים את האוצר והמשק מפסיד

דו"ח המבקר לא מפתיע אף אחד המעורה ברמה כזו או אחרת במשק האנרגיה. בחדרי חדרים ובשיחות סגורות גורמים בכל המשרדים והרשויות מודעים לקשיי המצב ומפנים אצבע מאשימה כלפי גוף אחד – אגף התקציבים במשרד האוצר. שחקנים במגרש המתחדשות מוסיפים לכך לעיתים את חח"י ואת רשות החשמל, אולם אגף התקציבים של האוצר הוא יעד ההתקפה הקבוע. נאמר על ידי יותר משר אנרגיה לשעבר לכותבי שורות אלה ששר האנרגיה חלש מכורח התסבוכת הבירוקרטית של המשק בו הוא פועל ומשחקי הכוחות הפוליטיים בין משרדי הממשלה להם השפעה על התחום: האוצר, הפנים, הגנת הסביבה, הביטחון ועוד.

חילופי המהלומות בין שלושת הצלעות המקצועיים של משק האנרגיה – משרד האנרגיה והמים, רשות החשמל וחברת החשמל, לעיתים יוצאים מגבולות הגזרה של הדיון הקונקרטי אל תוך דיונים בלתי קשורים – ודי להזכיר את ערבויות 2 מיליארד הדולר האחרונים שחח"י כמעט ונאלצה להתחנן לאוצר לקבל על מנת להמשיך לקנות דלקים על מנת להשאיר את המזגנים דולקים באמצע אוגוסט, ומשרד האוצר דרש התחייבות להתייעלות.

אומרים שכאשר שניים רבים השלישי זוכה, אלא שבמקרה של משק האנרגיה, שלושה רבים, המגזר הפרטי צועק שגם הוא רוצה להיכנס לזירה, אבל אין מקום ואין לו את הביגוד המתאים (רגולציה…), בסופו של דבר ציבור הצרכנים מפסיד ומשלם את המחיר.

כיוון שאנו רוצים להאמין שטובת משק האנרגיה עומד לנגד עיניי כל הנוגעים בדבר, וכיוון שידוע שהפערים אינם גדולים בין הגופים האמונים, המסקנה היא כי משהו עדיין מעכב את התהליך המיוחל לעליית המשק על דרך המלך. ייתכן והתאגדות לעבודה משותפת וממושכת מתוך גישה חיובית של משרד האנרגיה, רשות החשמל וחברת החשמל תעלים את הגורם הנעלם המונע את ניהול משק האנרגיה לטובת מדינת ישראל ואזרחיה. עד אז, כולם צודקים, אבל ישראל תפשוט רגל אנרגטית.