ביום 25 במאי 2011 פנה משרד האנרגיה והמים לוועדת המחירים על מנת שזו תבחן את הצורך בהטלת פיקוח על מחירי גז טבעי בשל חשש לריכוזיות יתר באספקת המוצר.
ועדת המחירים במשרד האוצר תמליץ לממשלה לפקח על מחיר הגז הטבעי
ביום 25 במאי 2011 פנה משרד האנרגיה והמים לוועדת המחירים על מנת שזו תבחן את הצורך בהטלת פיקוח על מחירי גז טבעי בשל חשש לריכוזיות יתר באספקת המוצר. במהלך חודש אוגוסט 2011 פנתה ועדת המחירים לשמיעת עמדות הציבור בנושא ובמהלך החודשים אוקטובר 2011 ועד אפריל 2012 קיימה שורה של דיונים והיוועצויות בנושא. לאחר תהליך למידה ובחינה ארוכים, לרבות בחינת התהליכים המקודמים על ידי הרשות לשירותים ציבוריים – חשמל והרשות להגבלים עסקיים, שוקלת וועדת המחירים להמליץ לשרים להחיל פיקוח על משק הגז לפי חוק הפיקוח על מחירי מצרכים ושירותים, התשנ"ו – 1996 (להלן – החוק).
רקע:
הגז הטבעי הינו תשומה נדרשת לפעילות המשק בכלל ומשק החשמל בפרט. היום כ- 60% ממערכות ייצור החשמל מבוססות על שימוש בגז טבעי, אשר משמש גם כמקור עיקרי לאספקת אנרגיה בתעשייה הכבדה. בשנת 2013 צפוי הביקוש לגז טבעי להגיע לכ- 9 BCM בשנה, אשר משמעותם הוצאה משקית שנתית בהיקף של למעלה מ- 6 מיליארד ₪, זאת בהתאם למחירי הגז הטבעי וליעילות אספקתו הידועים היום. עד לתום העשור צפויה צריכת הגז לנוע בין 12-14BCM בשנה, ולספק כ- 65% מצריכת החשמל במשק. יש לציין, כי בעבור מרבית השימושים האנרגטיים מהווה הגז הטבעי מקור אנרגיה יעיל, זול וידידותי לסביבה. הגז הטבעי זול מפחם ביצור חשמל וזול בצורה משמעותית מתזקיקי נפט. בנוסף, שימוש בגז מוביל להיקף זיהום נמוך מדלקים אחרים. מנתונים אלו עולה הגז הטבעי נחוץ מאד למשק, והלכה למעשה כמעט חסר אלטרנטיבה בטווח הזמן הקצר והבינוני. גם בטווח הארוך קיימות אלטרנטיבות מוגבלות מאוד לשימוש בגז, המתאפיינות בעלות ובמורכבות גבוהה.
צרכני הגז הטבעי במשק כוללים בראש ובראשונה את חברת החשמל אשר זקוקה כבר היום לגז טבעי בהיקף של כ- 5 BCM בשנה וזאת על מנת להניע כ- 11 יחידות ייצור במחזור משולב, לצד שורה ארוכה של תחנות פתוחות בהיקף ייצור כולל של כ- 7,000 MW. לצד חברת החשמל מוקמות בשוק מספר תחנות כח פרטיות בהיקפים משמעותיים אשר תזדקקנה בטווח הזמן הקצר לגז טבעי בהיקף שנתי של כ- 3 BCM, וזאת על מנת להניע תחנות במחזור משולב בהיקף של כ- 2,100 MW. פרט לאמור, פועלים במשק מספר יצרני חשמל קטנים יותר ובתוך זמן קצר יפעלו בו מספר יצרנים בטכנולוגיית קו-גנרציה. לצד משק החשמל כבר כיום צורכים מרבית מפעלי התעשייה הכבדה גז טבעי ובהם: מפעלי ים המלח, בית זיקוק אשדוד, בית זיקוק חיפה, מפעלי נייר חדרה, נשר ועוד. החל משנת 2013 צפויה להצטרף שורה ארוכה של צרכנים תעשייתיים ואף מסחריים וזאת במסגרת הקמת רשת חלוקת הגז הטבעי.
במשק הגז הטבעי פועל כיום ספק גז מקומי אחד המחזיק במאגר ים תטיס. החל מחודש פברואר 2011 נפסקה כמעט לחלוטין אספקת הגז המצרי על ידי EMG וזאת לאור סדרה של פיצוצים בצינור הגז. לאחרונה אף בוטל ההסכם לאספקת גז טבעי באמצעות חברת EMG. מאגר הגז הקיים בים תטיס הולך ומתכלה, והלכה למעשה מספק רק 15%-20% מצריכת הגז הנדרשת לצרכי המשק. החל מחודש נובמבר 2012 צפויה אספקת גז טבעי למשק הישראלי באמצעות מקשר ימי, אמצעי בעל יכולת אספקה מוגבלת של גז אשר מחירו נגזר ממחירי הגז בשוק העולמי לגט"ן (גז טבעי נוזלי). מחיר זה גבוה משמעותית ממחיר הגז הטבעי המופק בתחום המדינה.
אספקת גז בהיקף משמעותי למשק בטווח הקצר והבינוני צפויה להתקבל ממאגר תמר אשר הינו מאגר גז בחזקת שותפויות דלק ואבנר, שותפות ישראמקו, דור וחברת נובל אנרג'י אשר הינה גם מפעילת המאגר. אספקת הגז ממאגר תמר צפויה להתחיל ברבעון השני של שנת 2013.
אספקת הגז ממאגר תמר מתאפיינת במספר פרמטרים עיקריים:
• בשל מגבלות הולכת הגז בצינור מאסדת ההפקה ועד למתקן הקבלה, כמות הגז האפקטיבית שצפויה לעמוד לרשות המשק בשלבי ההפקה הראשונים תעמוד על כ- 7 BCM.
• נראה, כי בשל ביקוש לגז טבעי בשעות שיא, ובפרט בשעות צריכת שיא במשק החשמל, לא תצליח כמות הגז המתקבלת מהמאגר לספק את צרכי המשק.
• שלב ב' בפיתוח המאגר אשר יכלול הוספת צינור נוסף מהאסדה למתקן הקבלה או התקנתם של מדחסים בצינור הקיים, וזאת לצד פתרונות אחסון לגז, צפוי להגביר את היקף זרימת הגז באופן משמעותי, ולאפשר את אספקת עיקר צרכי המשק גם בשעות ביקוש שיא. פיתוח כאמור אינו צפוי להתבצע לפני שנת 2015.
פרט למאגר תמר, נערכים בימים אלו חיפושים אחר מאגרי גז נוספים ע"י הקבוצות המחזיקות במאגר תמר וקבוצות חיפוש אחרות. עד כה, אומתה ע"י קידוחים הימצאותו של גז טבעי בשלושה מאגרים נוספים: דלית, תנין ולוויתן, שלושתם בבעלות הקבוצות המחזיקות במאגר תמר. בנוסף לאמור, בשנת 2012 נערכים חיפושים אחר מאגרי גז נוספים ובהם מאגרי פלאג'יק, מירה, שרה, דניאל ושמשון. לאור היקף הפיתוח וההשקעה הנדרשים על מנת להפיק גז טבעי ממאגרים ימיים, לרבות האתגרים הקיימים בחיבור מאגר לחוף, לא נראה כי עד לשנת 2017 צפויה אספקת גז למשק ממאגרים מקומיים נוספים מלבד תמר.
דיון
ועדת המחירים סבורה כי יש לעקוב מקרוב אחר התפתחות משק הגז הטבעי, אשר הינו בעל חשיבות עליונה למשק האנרגיה של מדינת ישראל ולכלכלת ישראל. בכלל זה, סבורה הוועדה כי ההסכמים המתגבשים במשק בין הספקים לצרכנים בעת הזו, מעצבים את פניו גם בראיה עתידית ארוכת טווח. מסיבה זו, על הרגולטורים הרלוונטיים להכיר הסכמים אלו, ולהקפיד על בדיקה כלכלית מדוקדקת של התנאים הכלכליים במסגרתם, וזאת בכדי לבחון התפתחות השוק לכיוונים הרצויים מבחינה כלכלית.
ועדת המחירים קיימה התייעצויות עם גורמים ממשלתיים אחרים, ביניהם, הרשות להגבלים עסקיים והרשות לשירותים ציבוריים – חשמל ולמדה את הפעילות והמהלכים הנעשים במקביל ברשויות אלה. תהליך זה נדרש על מנת לתאם את הפעולות של ועדת המחירים מול הרגולטוריים האחרים במשק הגז הטבעי.
לנגד עיני הוועדה, עומדות הנקודות הבאות:
- חשיבותו ומרכזיותו של הגז הטבעי במשק האנרגיה.
- ההסכמים המתגבשים בשוק הגז הטבעי, ובכלל זה המגבלות והתנאים הקבועים בהם.
- מחיר הגז הטבעי נקבע ברמה אזורית ואין מחיר עולמי הנהוג בשוק.
- קיומו של ספק יחיד שאינו עונה על כלל צרכי המשק בתחום הגז הטבעי.
הוועדה רואה למטרה פיתוח משק גז טבעי תחרותי בו פועלים מספר שחקנים מגוונים, וזאת על מנת להשיג רמת מחירים סבירה למשק בכלל ולצרכנים הקטנים בפרט.
כמו כן, רואה הועדה לנגד עיניה טיפול אינטגרטיבי בשוק הגז, המשולב עם טיפול הרגולטורים האחרים בתחום, שיביא לשקילת כלל השיקולים במשק זה, לרווחת הצרכנים.
להלן נימוקי ועדת המחירים להמלצתה, כפי שמובאת להלן:
1. משק הגז הטבעי נמצא בשלבי התפתחות. קיימים צרכני גז טבעי פוטנציאלים שטרם נכנסו לשוק, אשר קיומם חשוב למשק. הגז הטבעי שיסופק למדינת ישראל בטווח הזמן של חמש השנים הקרובות, לכל הפחות, יסופק כפי שתואר לעיל על ידי ספק מקומי יחיד. לכן, כל צרכני הגז הטבעי במשק לרבות תחנות כוח פרטיות ייאלצו לרכוש גז טבעי מספק זה. בנוסף, קיים חשש כי היצע הגז הטבעי שמסופק בעת הזו על ידי ספק זה אינו עונה על הביקוש הקיים לגז טבעי – דבר שעלול להוביל לרמת מחירים גבוהה, בעיקר לצרכנים קטנים.
2. אלטרנטיבת אספקת גז טבעי נוזלי ממקורות ייבוא נחותה מבחינת זמינות ורציפות. בשלב זה היתכנותה מוגבלת לשיעור קטן מאספקת הגז הנצרכת במשק, גם זאת תוך נשיאה בעלויות הובלה וטיפול משמעותיות, ותוך חשיפה למחירים העולמיים של הגז הטבעי. עוד יש לציין כי לרובם המכריע של צרכני הגז הטבעי, השימוש בחלופת היבוא אינו זמין באופן ישיר בשל מורכבות פעולת היבוא והסיכונים הכרוכים בה.
3. הסכמי הגז הנרקמים במשק מתאפיינים במשך זמן ארוך יחסית אשר מגיע לעיתים ל- 17 שנה. הסכמים אלו קובעים, במידה רבה, את עיקר התנאים למכירת גז טבעי במשק הישראלי בעשור הקרוב.
4. קיים הכרח כי תנאי המסחר במשק הגז הטבעי בישראל יתקיימו לפי אמות מידה מקובלות. על כן, יש לוודא כי יתקיים איזון כלכלי נכון שיוביל לכך שרמת רווחיות הספקים במשק הגז לא תבוא על חשבון רווחת הצרכן.
5. משק הגז הטבעי מהווה נושא בעל משקל ציבורי כלכלי רב לאור היקפו המשמעותי, נחיצותו הגדולה, והשפעתו הרחבה על כלל תושבי המדינה. בשנים האחרונות הולכת וגוברת השפעתו של משק הגז הטבעי על רמת המחירים של מוצרי צריכה בסיסיים במשק, ומכאן על רמת החיים באופן כללי. בנוסף, קיימת תנופה בשימוש בגז כמקור אנרגיה במגזר התעשייתי. לפיכך, למשק הגז הטבעי השפעה מהותית גם על כושר התחרות של ענפי המשק התעשייתיים.
6. כפי שעולה מפרסומים שונים, הוועדה סבורה כי קיים חשש שמחירי הגז הטבעי המתגבשים במשק אינם עולים בקנה אחד עם הצורך להבטיח איזון בין תשואה ראויה ליזם לבין האינטרס הצרכני.
המלצת ועדת מחירים:
- הוועדה סבורה כי לאור הטעמים הכלכליים שצוינו לעיל, עליה לעקוב אחר התפתחות חוזי הקניה והמכירה של הגז הטבעי, כמו גם, לעקוב אחר כלל ההסכמים המתגבשים במשק זה.
- הוועדה שוקלת להמליץ לשרים להכריז על הגז הטבעי כמוצר בר פיקוח לפי פרק ז' לחוק.
- הוועדה תמשיך ותעקוב אחר הצעדים המבוצעים על ידי הרגולטוריים הפועלים בתחום הגז הטבעי, ובפרט אחר בדיקת הרשות לשירותים ציבוריים חשמל, זאת על מנת לאמוד את השפעתם של צעדים אלו על התפתחות תנאים תחרותיים במשק הגז תוך פרק זמן סביר, במטרה לוודא רמת מחירים סבירה לצרכן.
- הועדה תשקול את המשך צעדיה בהתאם להתפתחויות במשק הגז ובהתאם לצעדים שיבוצעו ע"י הרגולטוריים במשק הגז.
המלצות אלו מפורסמות לשימוע, בכדי לאפשר לציבור הרחב להביע את עמדותיו.