מימון ציבורי לפעולות להתייעלות אנרגטית בישראל

התייעלות אנרגטית בישראל – דו"ח הפורום הישראלי לאנרגיה – נובמבר 2009

מערכת השיקולים

מתוך הבנת התועלת למשק מתהליכי התייעלות אנרגטית והצורך הדחוף בביצועה, קיבלה ממשלת ישראל החלטה לעודד התייעלות רוחבית במשק 28 . ואולם, החלטה זו מתמקדת במגזר הציבורי (משרדי הממשלה והרשויות המקומיות) ומתבססת בעיקר על מימון פרטי ועל כוחות השוק החופשי. פרק זה מעלה לדיון את שאלת המימון הציבורי לתהליכי התייעלות אנרגטית, תוך הצגה וניתוח של חלופות ובהסתמך על דוגמאות מן העולם.

ניתן לאפיין שני מגזרים עיקריים בהקשר לביצוע התייעלות אנרגטית:

גופים דוגמת מפעלי תעשיה גדולים הפועלים בכוחות עצמם לביצוע התייעלות אנרגטית (בין אם באמצעות פעילות עצמית או באמצעות מיקור חוץ לחברה מסחרית) וממנים פעילות זו מתקציבם השוטף ובהתבסס על הרווח הכספי הטמון בה, וגופים הנדרשים לסיוע חיצוני, בתכנון, ביישום ובמימון, דוגמת משקי הבית.

דוגמאות מן העולם ובפרט מארה"ב מלמדות כי השגת יעדים רחבים בתחום ההתייעלות האנרגטית במשק מחייבת שיתוף פעולה הדוק לביצוע ולמימון הפרוייקטים, בין הגורמים הפועלים במשק החשמל: ספקי החשמל, הצרכנים, ורשויות השלטון.

לדוגמה, במדינות שונות בארה"ב מחויבים ספקי החשמל לפעול בקרב הצרכנים ליישום תהליכי התייעלות אנרגטית, כאשר הספקים זוכים להחזר כספי באמצעות תשלומי הצרכנים; תעריפי החשמל במדינות אלו כוללים רכיבים שונים שמטרתם עידוד ההתייעלות האנרגטית בקרב הצרכנים 29 . מלבד עלות צריכת החשמל השולית, תעריף החשמל כולל בתוכו מרכיבים שונים בהם החזר ההשקעה בהקמת תשתיות פיזיות דוגמת תחנות כוח ומערכות הולכה ומסירה; אחת הדרכים לתמיכה בהתייעלות האנרגטית הינה לפיכך הוספת מרכיב החזר בעבור עלות יישומם של פרויקטים להתייעלות אנרגטית. מבחינה תפיסתית, שקולה כאמור ההתייעלות האנרגטית ל"דלק חמישי", ולפיכך השקעה בהתייעלות אנרגטית שקולה במידה רבה להשקעה מקבילה בהגדלת כושר הייצור.

יש להקפיד הקפדה יתרה על כך שהמימון הציבורי יגיע אך ורק למקומות בהם כשלי השוק מונעים מכוחות השוק החופשי להגיע להתייעלות.

יש להשקיע בשלושה מישורים:

בקרב הגופים הגדולים לפעול להגדלת המודעות לפוטנציאל הגלום בהתייעלות; בקרב הארגונים הבינוניים יש לפתח את שוק ה – ESCO במקביל למתן 'חבילות' התייעלות על בסיס עסקי; ובקרב הצרכנים הקטנים לספק תמריצים כלכליים, לקיים סקרי יעילות אנרגטית, ובמקרים רווחיים במיוחד (לכלל החברה) אף לממן את תהליך ההתייעלות עצמו.

.

נסכם להלן את אופני היישום, היתרונות והמגבלות במגזרים השונים:

מגזר יתרונות מגבלות פעילות מוצעת
תעשייה
והעסקים
הגדולים
יכולת טכנית לזהות
וליישם התייעלות,
יכולת מימונית
הבנה בקרב המנהלים
של פוטנציאל
החיסכון
הסברה בקרב ההנהלות
והבעלים. פחת מואץ לאמצעי
התייעלות אנרגטית
עסקים
ותעשייה
בינוניים
פעילות גדולה מספיק
כדי לממן התייעלות
באמצעות החיסכון
אין ידע טכני בתוך
הארגון, קשיי מימון,
משאבי ניהול
קידום חברות ,ESCO
חבילות התייעלות הכוללות
ניתוח טכני- כלכלי וליווי
הפרויקט
עסקים
קטנים
ומשקי
בית
מספר גדול מאד,
פתרונות סטנדרטיים
אין ידע או יכולת
מימון, הפעילות קטנה
מכדי לאפשר מימון במודל
ESCO
קמפיין ציבורי לקידום המודעות,
תמריצים כלכליים, ביצוע
סקרים. במקרים רווחיים
במיוחד, אף ביצוע הפרויקט
במימון ציבורי

.

המימון הציבורי יכול להתבצע במספר אופנים:

1. שיפוי ספקי החשמל

שיפוי ספקי החשמל על השקעות בפרויקטים להתייעלות אנרגטית, באמצעות עדכון תעריף החשמל. על פי אופן זה, במהלך תהליך עדכון תעריפי החשמל מכיר הרגולטור בהוצאות ייעודיות של חברת החשמל לביצוע פעולות להתייעלות אנרגטית בקרב הצרכנים, ומשפה אותה על הוצאות אלו בתעריף החשמל. מקור המימון הוא צרכני החשמל, בגובה יחסי לצריכתם. אופן זה מוגבל במידת מה היות והוא מאפשר רק לחברת החשמל להפעיל פרויקטים להתייעלות (אם כי היא יכולה ליישם אותם באמצעות קבלני משנה). אמנם, האינטרס הבסיסי של חברות החשמל הוא להגדיל את הביקושים – בכדי להגדיל את המכירות, ואיתן את הרווחים – אבל ניתן לבצע "התאמת אינטרסים" באמצעות תמריצים שונים כדי לנטרל העדפה זו ואף ליצור בקרב יצרני החשמל העדפה להקטנת הביקושים בקרב הצרכנים 30. לאחר התאמה זו, ספקי החשמל הם הסוכנים הטובים ביותר לקידום פרויקטים של התייעלות אנרגטית.

גם לפי המלצות הסוכנות הבינ"ל לאנרגיה, לספקי החשמל יתרון מובנה בביצוע פרויקטים של התייעלות אנרגטית – הן בשל יתרון הגודל והאיתנות הפיננסית, הן בשל הידע הטכנולוגי והטכני וריבוי בעלי המקצוע המועסקים על ידיהם, ובעיקר בשל העובדה שהם מגיעים לכל לקוח ולקוח, ובעלי נגישות למידע על דפוסי הצריכה. 25 ממדינות ארה"ב שיישמו פרויקטי התייעלות ע"י חברות החשמל הצליחו לצמצם כ- 50% מהעלייה בביקושים ביחס ל- 25 המדינות שלא יישמו זאת באמצעות חברות החשמל.

2. היטל מערכת

היטל מערכת (System Benefits Charge) קבוע על צרכני החשמל, המופנה ליישום תהליכי התייעלות אנרגטית. היטל המערכת משולם על ידי הצרכנים כחלק מחשבון החשמל ובאופן יחסי לצריכה, נגבה על ידי ספק החשמל אך מתועל לקרן ציבורית ייעודית המממנת פרויקטים של התייעלות אנרגטית במשק. פרויקטים אלו יכולים להתבצע על ידי חברת החשמל או כל אחד מספקי שרותי האנרגיה, לאחר שאושרו על ידי רשות החשמל או גוף רגולטורי אחר שיוקם לשם כך ויפקח על ביצועם (ראו דוגמאות בנספח א' להלן).

היטל מקובל בעולם נע בין שברי אחוז ועד מספר אחוזים בודדים. לדוגמא, היטל של אחוז אחד בישראל משמעו כ – 200 מיליון ש"ח בשנה – זהו סכום מכובד שיאפשר להניע תהליכים משמעותיים במשק. היטל המערכת גמיש יותר מהשיפוי הישיר לחברת חשמל, היות והוא מאפשר לכלל הגופים במשק גישה שווה לכספי הציבור.

הבעיה באופן זה היא הבקרה על כספי הקרן – יש צורך להקפיד על כך שהגוף המנהל יפעל באופן מקצועי, שקוף, ואפקטיבי. גם כאן, ניתן לצרף את ספקי החשמל כסוכנים פעילים לקידום ההתייעלות במשק עם יישום תמריצים להתאמת האינטרסים.

3. מימון ישיר

מימון ישיר באמצעות תקציב המדינה או הרשות המקומית. ניתן להקים קרן התייעלות אנרגטית המתוקצבת בתקציב המדינה, ניתן לממן באופן ישיר פרויקטים תחת מכרז. באופן זה, מממנים כלל האזרחים את הפעילות להתייעלות אנרגטית. הבעיה העיקרית עם הקמת קרן מתקציב המדינה היא הקושי בקבלת החלטות תקציביות לטווח ארוך והתלות בהחלטות פוליטיות. על מנת לממן פרויקטים, על הקרן להיות בת קיימא ויציבה בטווח של שנים. כמו כן, במסגרת התקציב, הסכומים שניתן יהיה לתקצב לקרן יהיו נמוכים בהרבה מהאופנים הקודמים.

4. הקלות מס ותמריצים

הקלות מס ותמריצים אחרים הגוררים הקטנה בהכנסות המדינה או הרשות ממיסים. אופן זה דומה למימון הישיר מתקציב המדינה או הרשות בכך שהנטל נופל על כלל האזרחים . אופן זה מקובל מאד בארה"ב, שם כל אזרח חייב בדיווח מס וכך יכול לקבל את ההחזר. בישראל ניתן ליישם אופן זה לתמרוץ חברות ועסקים, אך צעד זה יהיה אפקטיבי אך ורק אם החברות והעסקים רווחיים ומשלמים מיסים.

כיום פועלת ברשות המיסים ועדה למיסוי ירוק הבוחנת אמצעי מיסוי שונים לעידוד התייעלות אנרגטית. בין השאר נדון פחת מואץ על אמצעי התייעלות (כדוגמת חימום סולארי למים לתעשייה, או ציוד חוסך אנרגיה), זיכויים במס על מכשירים חוסכי אנרגיה, עידוד ספקי שרותי אנרגיה (ESCO) באמצעות פחת מואץ על מכונות וציוד שבשימושם, ועידוד בנייה ירוקה באמצעות הטבות במיסי המקרקעין. במקביל בוחנת הועדה הטלת מיסי קנייה מוגדלים על מוצרים בזבזניים באנרגיה 32.

.

משמעויות

כמובן שניתן ליישם מדיניות המשלבת את האופנים השונים. במדינות שונות בעולם ניתן למצוא שילובים של האופנים השונים, כולם או חלקם.

יש היגיון כלכלי בשימוש בשני האופנים הראשונים – בהם צרכני החשמל מממנים את תוכניות ההתייעלות ולא משלמי המיסים באופן כללי – היות והעלאת התעריף מהווה סיגנל מחירים ונצפות תגובות מצד הצרכנים הן לעלייה בתעריף והן לירידה. מכאן שיש משמעות להתייחסות לתעריפים עצמם ככלי לקידום התייעלות במשק.

נוסיף ונציין כי על אף העלייה הראשונית בתעריפים, בטווח הארוך נצפית ירידה בתשלומי חשבון החשמל היות ולפרויקטים להתייעלות יחס עלות תועלת גבוה (עד כדי פי 11 !), כך שהם מורידים את צריכת החשמל, ומעבר לעלייה הראשונית בתעריף תשלומי החשמל יורדים 33.

מן האמור לעיל עולה כי כדאי ליישם בישראל היטל מערכת. אופן מימון זה הינו מנגנון מקובל בעולם למימון תהליכי התייעלות אנרגטית רחבי היקף ברמה הלאומית. לשם דוגמה, היטל התייעלות מערכת קיים ב- 22 מדינות בארה"ב, כאשר הקופה מנוהלת ישירות על ידי הרגולטור, או באמצעות ועדה משותפת לאנשי ממשל ונציגי הציבור. בנספח א' בהמשך מפורטים נתונים נוספים על מנגנונים דומים ברחבי העולם.

נוסיף כי במקרים רבים ייושם היטל זה במקביל למהלך של שינוי מבני במשק החשמל, כדוגמת השינוי המבני המתוכנן במשק בישראל. היות ולאחר השינוי אמורים להתקיים במקטעים השונים של משק החשמל מספר גופים המתחרים זה בזה, קיים חשש כי במסגרת צמצום ההוצאות וההתייעלות הכלכלית יפגעו תקציבי ההשקעה בניהול הביקושים. ניתן לראות בתרשים 3 כיצד ירדו השקעות ספקי החשמל בהתייעלות אנרגטית בקליפורניה בשנת 1995 לאחר השינויים המבניים במשק החשמל שם, כמו גם את הסכום שנאסף בהיטל המערכת (Public Goods Charge) משנת 1998. היות ובישראל יש חשש כי תהליך השינוי המבני ידחק את הגורמים השונים לצמצם את השקעותיהם בכל תחום שאינו תורם ישירות לשורת הרווח, הרי שיש חשיבות מוגברת ליישום היטל מערכת בישראל לקראת יישום השינוי המבני.

תרשים 3 – השקעות ספקי החשמל בקליפורניה בהתייעלות אנרגטית. ניתן לראות את הירידה בהשקעות חברות החשמל בשנת 1995 עם השינויים המבניים. מקור: הרצאתו של נציב האנרגיה של קליפורניה, ארתור רוזנפלד בפני הפורום הישראלי לאנרגיה, 2008

מהשוואה למדינות אחרות עולה, כי תעריף החשמל בישראל נמוך באופן יחסי (ראו תרשים 4) ובכך אינו מעודד התייעלות בשימוש בחשמל במשק. כפי שהוסבר לעיל, כדאיות פרויקטים להתייעלות אנרגטית נמדדת אל מול העלות האלטרנטיבית, דהיינו, עלות השימוש בחשמל, מכאן שתעריף חשמל נמוך מוריד את הכדאיות של פרויקטים אלו. מאידך, מאפשר התעריף הנמוך הוספת היטל לטובת הציבור, שיאפשר את מימונם של תהליכי התייעלות אנרגטית במשק. זאת, בדומה לאגרת הביוב אותה משיתות רשויות מקומיות על תושביהן, על מנת לממן את עלות ההשקעה בפיתוח תשתית הביוב המקומית ותחזוקתה.

המגזר הביתי
תרשים 4 – מחיר החשמל בישראל בהשוואה למדינות אירופה וארה"ב. מקור: דו"ח סטטיסטי של חברת חשמל, 2007

תוספת תשלום על צריכת החשמל בכדי לממן תהליכים של התייעלות אנרגטית תאפשר להשיג שלוש מטרות בו זמנית:

  • בניית מנגנון מימון אפקטיבי לפרויקטים של התייעלות אנרגטית.
  • שימוש בסיגנל מחיר החשמל על מנת להביא להורדת ביקושים.
  • הגדלת הכדאיות הכלכלית של פרויקטי התייעלות אנרגטית.

בנוסף לכל אלה, היטל מערכת משקף יעילות כלכלית היות ומי שצורך יותר (ובכך יוצר עומס גדול יותר על המערכת) ישלם יותר. יישום מהלך זה יאפשר לתעריפי החשמל בישראל לשקף את מדיניות הממשלה לקידום התייעלות אנרגטית במשק, באמצעות תמרוץ צרכני החשמל להתייעלות ולחיסכון מחד, והקצאת המשאבים הדרושים לביצוע מהלכים נרחבים של התייעלות במשק מאידך.

מנגנון מימון הפרויקטים להתייעלות אנרגטית במשק חייב לפעול בצמידות לתהליך מקצועי של בחירת הפרויקטים לניהול הביקושים. תהליך זה צריך להתבצע כחלק ממנגנון בו מנהל המערכת קורא לגופים השונים במשק להציע , ניהול משאבים משולב (Integrated Resource Planning) תוכניות לאספקת משאבי חשמל, הן בצד הגדלת כושר הייצור והן בצד הפחתת הביקושים. לאחר מכן מתעדף מנהל המערכת את ההצעות שהוגשו על פי צרכי המערכת (עלות לקוט"ש, זמינות, ביטחון אספקה, השפעות חיצוניות, וכד') ובוחר את התוכניות ליישום.

.

המלצות

אנו ממליצים להכריז על השקעה בסך של כ – 1.1% מחשבון החשמל הלאומי השנתי לקידום ניהול צד הביקוש במשק. ההשקעה תתבצע דרך קרן ייעודית שהכנסותיה תגענה דרך היטל מערכת, תקציב המדינה, או שילוב של הנ"ל; וכן באמצעות שיפוי של חברת החשמל בעבור פרויקטי התייעלות שתיישם בקרב לקוחותיה.

גוף המורכב מנציגי משרדי התשתיות, האוצר, הגנת הסביבה, רשות החשמל ונציגי ציבור ינהל את כספי הקרן, וכן יבחן את ויפקח על פרוייקטי ההתייעלות שתיישם חברת החשמל.

במקביל יש לפתח בישראל מנגנון לניהול משאבים משולב בכדי לתזמן תוכניות להתייעלות אנרגטית במסגרת תכנית הפיתוח של משק החשמל.

  1. מבוא
  2. תקציר מנהלים
  3. רקע – התייעלות אנרגטית
  4. מגמות עולמיות
  5. חשיבות ההתייעלות האנרגטית בישראל
  6. אמצעים להשגת התייעלות אנרגטית
  7. דרכי היישום
  8. מפעלי תעשיה וגופים הפועלים ליישום אמצעי התייעלות אנרגטית באופן עצמאי
  9. מפעלי תעשיה וארגונים בינוניים
  10. משקי בית וארגונים קטנים
  11. חסמים ליישום – חסמים כלכליים, הוכחת ההתייעלות, אינטרסים מנוגדים
  12. מימון ציבורי לפעולות להתייעלות אנרגטית בישראל
  13. נספח א – דוגמאות להיטל מערכת בעולם
  14. נספח ב' – הערכת ההשקעה הנדרשת לעידוד התייעלות אנרגטית במשק

.

Print Friendly, PDF & Email